森信茂樹の税制改革道場！

2009年09月28日

官僚支配批判の本質をとらえよ

　　　　　　　　　　　　　　　
１、官僚主導政治とはなにか

今回の選挙の争点で、民主党勝利の要因の１つは、「脱・官僚支配」というスローガンであった。選挙後は、官僚の力を借りる必要もあることからか、「脱・官僚主導」という表現に変わった。
では、「脱・官僚主導」政治とはどんなものであろうか。選挙を通じて指摘されてきたことは、おおよそ次の点である。
第１に、族議員と官僚の癒着である。長期間にわたる自民党族議員と官僚がスクラムを組んで、既得権益を守るべく政策形成を行ってきた。この結果、政策は特定の利害を守るものが多く、国民の利益は置き去られることとなった。
第２に、この共同体の中で、天下りシステムが保持され、高額な退職金や「わたり」等で官僚はいい思いをしてきた。
これを、国民によって選ばれた政治家が政策決定する本来のメカニズムに改め、官僚は専門性に基づき選択肢を提示することにとどめ、さまざまな特権を廃止する、これが脱官僚主導政治、というものの中身のようである。

このような見方に対する霞が関（とりわけ財務省）の官僚たちの正直な感想は次のようなものだ。
「官僚主導と非難されるのは、違和感がある。仮に自分たちで思うような意思決定ができておれば、このような巨額の財政赤字は積み上がっていないし、消費税率も１０％程度にはなっているはずだ。そうなっていないことが、官僚支配・主導ではないことの証左ではないか」というものであろう。「政治家の無理筋に嫌気がさして多くの官僚がやめて政治家を目指すが、これも官僚が主導権を取って政策を行っていないことの証の一つだ」という声すら耳にする。
では、官僚主導政治とは本当なのか。批判の本質は何なのか。

２、官僚内閣制―責任不在の意思決定メカニズム

政と官の関係でもっとも問題なことは、「官僚内閣制」である。飯尾潤・政策研究学院大学教授によると、「日本においては、政治家が立法権を担い、行政権を担う主体が官僚というように議院内閣制は変質し、政府における最終的意思決定の責任が不明確化している。その結果、意思決定中枢が空洞化して、寄せ集めの政策しか打ち出せないという大きな問題が生じている。」（『日本の統治構造』中公新書）
つまり、これまでの政府の意思決定（政策）は、だれがどこで決定したものかわからないという、無責任体質であった。小泉内閣においてすら、国・地方の三位一体改革具体化の最終決定責任者は、総理ではない。ましてや、安倍、福田、麻生内閣のもとでは、厚生族、公共族、農林族等が跋扈し、意思決定が多元化した。経済財政諮問会議で決めた「骨太方針」に描いてある政策はほとんど作文の世界になったのである。

３、政治主導の税制決定メカニズム

もっとも、明確な政治主導の分野も自民党時代に存在した。わたしは長年税制改正に携わってきたが、その経験に基づき、自民党と官僚の決定プロセスを分析してみよう。
歳入予算である税制について言えば、各省・族議員から出てくる税制改正要望を査定するのは党税調である。党税調の位置付けは、政調の部会より一段高く、各部会から出てきた税制改正要望（「要求」）を、一つずつ○だ、×だといって査定、つまり取捨・選択の最終決定を行うことにより、官僚の力を閉じ込めてきた。
党税調がこのような権限をもつことができた理由は、個別の利害から離れ、専門的知識に基づきつつ大局的判断を可能とする政治家が存在したことである。長年の税制改正にかかわり豊富な知識を持つ党税調長老は、業界の個別利害を超えた、国家観に基づく議論を行ってきた。そのようなシステムは、往々にして透明性に欠けると批判されることがあるが、それはまた別の観点である。
重要なことは、脱・官僚主導を目指すのなら、政治家が大局的見地に立ち、自らの見識に基づき厳しくプライオリティーを付け、それを最終決定するという仕組みを作ることである。
（歳出）予算の決定が財務省主導と映るのは、自民党政調会が各部会から上がってきた新規政策・予算要求を自らは「査定」せず、財務省へほぼ「丸投げ」するからである。この結果、財務省主計局は、各省の予算を査定するという権限を手に入れ、財務省が主導する場面が出てくるのである。
国家戦略局や行政刷新会議が、官僚を凌駕する知識と見識を備え、自ら最終的な判断を示し、政治家100人を送り込む内閣・各省の要求を査定する（最終結論とする）、その後どんな抵抗があっても変更しない、というシステムさえ出来れば、脱・官僚支配は一夜にして実現するのである。

４、官僚の質の劣化を防げ

より大きな問題は、官僚の質の劣化をどう防いでいくかという問題だ。
官僚の質の劣化は、今に始まったことではない。私見によれば、バブル発生のころから始まっている。バブル経済に対する適切な財政・金融政策がとられず、バブル発生を許容し、さらに崩壊を急激に進めたことから影響を深刻化させ、「失われた10年」と称される経済失政が生じた。このことが官僚に対する信頼感を失わせた。その後、霞が関不祥事、年金・官製談合にはじまる数々のスキャンダルが続き、官僚制度への国民の信頼は地に落ちたのである。
この背景には、わが国が経済大国として成功をとげ、冷戦も終わり、新たな海図なき世界で自ら舵を取らなくなってきたこと、その中で、官僚が、アカデミズムや専門的知識を軽視し、「段取り、はこび、おさめ」こそが自らの役割とばかりにエネルギーを集中させてきたこと、そのような能力に長けた人たちが階段を上って行ったことに原因がある。世の中の信頼を取り戻すためには、専門的知識を磨き、アカデミズムを行政にうまく活用することのできる人材を育て、そのような役人を評価するシステムを構築することだ。

脱・官僚主導政治を実現するだけでなく、わが国の官僚システムそのものの劣化を防ぐことも重要だ。天下り批判や官僚バッシングだけでは、官僚の劣化は防げない。官僚の専門的知見を向上させ、わが国最大のシンクタンクとしての霞が関の復権を期待したい。

投稿者: 森信茂樹日時: 16:03 | パーマリンク | コメント (0) | トラックバック (0)

2009年08月07日

新たな税制改革議論の場を―税制調査会はどう変えるのか

１、民主党マニフェスト

民主党のマニフェストについては、財源問題の信ぴょう性をめぐる議論が多いが、ここでは、日本の国家像を決める場である、税制改革議論の在り方について考えてみたい。民主党は、マニフェストに、税制改革の政策決定方式の転換を次のようにうたっているからである。

「与党税調を廃止し、財務大臣のもとに、政治家をメンバーとする新たな政府税制調査会を設置、政治家が責任を持って税制改正を行う、従来の政府税制調査会（総理の審議会）を廃止し、代わりに税制の専門家を集めた専門家委員会を政府税制調査会の下に作る」としている。（民主党政策INDEX２００９）

２、現行の税制議論のシステムー政府税調

現行の税制議論のシステムは、総理の諮問機関である政府税制調査会が税制改正の背景、論理を議論し、それとほぼ同時並行的に自民党の税制調査会で議論を通じた意思決定が行われる仕組みとなっている。双方をつなぐのが、財務省主税局の役割である。

そこで、まず審議会について考えてみたい。審議会は、省庁ごとに設置され、縦割り行政の中で仕切られている。審議会で審議する議題・アジェンダを考えるのは事務当局（はやりの言葉では「官僚機構」）なので、審議は当然その範囲内で行われる。「官僚がおぜん立てした政策を、学者や業界関係者等の有識者が加わり議論して答申をまとめるという形をとることによって、ガス抜きを行うとともに、外部からの批判をかわすことができる」ので、「官僚の隠れ蓑」という批判が根強いが、いまだに多くの審議会が存在し活動し多くの意思決定がなされている。

政府税制調査会は、諮問を受けて、税制改正についての考え方を答申する総理大臣の諮問機関である。そのメンバーは、作家、労働組合の幹部、新聞社の役員など、必ずしも税制の専門家とはいえない人たちが含まれている。彼らは「有識者」と呼ばれる人たちである。また、金融業界など業界の利益を代表している人たちも加わっている。
かつて事務局として参加した経験では、これらの方々は、「私は・・・の立場でこの議論に参加させていただきたい。」と自己紹介をする。つまり、個人の意見ではなく、自分の所属する機関・組織の代表として、その声を伝えるために参加するのである。公表議事要旨を読んでも、これらの方々が、税制の専門的な見地から発言することは少なく、「大局的な見地からの」意見が表明されている。

税制改革が国民全体に関係する以上、広く国民各層からの意見を反映させることには、それなりのメリット・理由がある。しかし、今日のように複雑で国際化した経済･社会の下で税制を考えていくに当たっては、専門家の知識の活用は欠かせない。先進諸国の税制がどのような潮流にあるのか、経済活動のグローバル化で税制はどう変わるべきなのか、これらの観点は、専門家の知見を求めなければ判断できない。

３、英・米・独の税制改革議論

英国・米国・ドイツではどのように議論が行われているのか。英国では、国民全体に大きな影響を及ぼす税制改革については、民間シンクタンクが世界の最優秀学者を集めて議論を行い、それを報告書として公表し、政府はそれを尊重しながら改革を行っている。３０年前のミード報告書、今年の秋に出る予定のマーリーズ・レビューがそれだ。

ドイツでも同様である。メルケル大連立政権の下、消費税の引き上げ、法人税の引き下げ、金融所得の分離課税という大改革を３年かけて行ったが、改革の背景には、財務大臣の下に置かれた専門家グループの報告書や、経済専門家委員会（５賢人会議）の提言がある。
米国では、国を二分するような税制改革や年金制度については、与野党がともにコミットする超党派の諮問委員会を大統領が立ち上げ、その道の専門家（税法学者、エコノミスト、会計士等）だけを集めて報告書を作成する。その過程で、委員は有権者の意見を聴く公聴会を全国各地で開催する。専門家集団は、その意見を自ら作成する報告書に反映をさせていくが、マスコミ代表とか消費者代表とかの非専門有識者は加わらない。報告書は、２つ３つの選択肢（クリントン時代の年金改革は3つの選択肢、ブッシュ時代の税制改革は2つの選択肢）を作り、政治がそれを選択するという方式がとられている。

もう一つ重要な点は、各国の官僚システムの協力である。専門家によって行われる議論に、米国財務省が、各種データの供与、歳入や税負担の見積もり面での協力（財務省モデルに基づく税収予測等）、法律面での技術的なサポート等を全面的に行っている。

このような欧米の方法は、「審議会方式」に対して、「ホワイトペーパー（白書）方式」と呼ばれることがある。

４、自民党税調とは異なる意思決定メカニズムを

こう考えてくると、我が国に必要なのは、いわゆる「官僚の作文」である現在の政府税調答申ではなく、専門家の現状分析と将来の方向性を明示する高度な報告書である。ガス抜きのための審議会は廃止して、「専門家の分析を官僚機構が全面的にバックアップする」形で選択肢を作成し、それをベースに政治が国民・マスコミと対話しながら選択・決定していくという新たなメカニズムが望ましい。その点で、民主党のマニフェストである現行政府税制調査会の廃止・専門家委員会の設置には全面的に賛成だ。

問題は、政治家だけの新たな政府税制調査会が、業界の個別利害から離れて、税制の理論を軽視することなくオープンな議論を行うことが本当に可能かという点である。○×方式やインナー方式を根幹とする現行の意思決定と大きく変わるためには、政治家に大局的な国家観が必要とされる。大いに期待したい。

投稿者: 森信茂樹日時: 15:21 | パーマリンク | コメント (0) | トラックバック (0)

2009年06月02日

マニフェストの信ぴょう性を評価する仕組みを！　　　

１、近付く選挙とマニフェスト（選挙公約）

民主党の代表が代わり、選挙に向けたマニフェスト作りが大きな話題となってきた。選挙公約、あるいは政策綱領と訳されるマニフェストは、選挙の際に選挙民に示され、選挙民はそれに従って政党や候補者を判断する。当選した政治家や与党となった政党は、毎年その達成状況について国民に報告、国民は達成状況を評価して、次の選挙の投票に当って参考にする。早稲田大学の北川正恭教授が我が国で提唱され、すっかり定着した。起源は実質的な2大政党制政党が機能している英国で、選挙に際して与野党は詳細な議論を経たマニフェストを作成・公表している。右か左か、白か黒か、対立軸を際立たせる形で作られているため、国民の判断の重要な材料となり、実際に政権交代を引き起こす要因となっている。このように、マニフェストは国民の政権選択には欠かせないものだ。

２、消費税の取扱い

次期総選挙のマニフェストで最大の注目点は、盛りだくさんの政策の財源問題を如何するのかという点、具体的には、消費税引き上げ問題を与野党がどう表現するかということだ。政府・与党は税制改革中期プログラムのなかで、消費税引き上げを含む抜本的税制改革の実行を明記し、法律の付則として法定されたが、選挙公約にどう書くのか、あらためて与党内で大きな議論となるだろう。一方野党の方も、「消費税引き上げはなし」で大判振る舞いの政策公約ということでは済まないであろう。
消費税収が全て年金・医療・介護・少子化対策として国民に還元されるのであれば、増税による需要削減効果も限定的で、むしろ安心感のほうが大きく我々の消費行動も大きくは変わらないかもしれない。「小さな政府」こそが効率を上げ経済成長につながる、という新自由主義的な考え方はすでに時代の潮流から遅れつつあり、中福祉・中負担の国民により暖かな政府を作るという考え方が世界的にも増えつつある。世界的な思想転換の潮目を迎えている。
そうはいっても、政府・官僚に対する不信感が蔓延する現状では、消費税率の引き上げをマニフェストに書き込むことには大きな抵抗があるだろう。しかし、国民に暖かい政策をコミットするならその財源をあわせて示すことが政権政党の責務で、それが選挙マニフェストに反映されることによって、国民にとって選択の材料となる。

３、マニフェストの信憑性の評価を

問題は、有権者がマニフェストの信憑性、掲げられている政策の効果、財源計算は正しいのか、その方法は現実的か等々の問題をいかに判断するのかということである。
ヒントとなるのは、オーストラリアの事例である。オーストラリアでは、総選挙にあたっての与野党の選挙公約について､財務省と予算行政管理省が費用計算を行い､その結果を公表することが義務付けられている。そしてこの情報は、投票のための判断材料として活用されるのである。
具体的な手順は次の通りである。まず与党･野党の党首から、選挙公約の費用計算の要求が財務省等になされる。財務省は、歳入に影響を与える政策を、予算行政管理省は､歳出に影響を与える政策を担当し、費用計算を行う。当年を含めた4年間の数値が、計算方法とあわせて公表される。
例えば野党が奨学金の増額について選挙公約をすると、歳出に影響を与える政策ということで予算行政管理省が、その政策に必要な金額を前提を置きつつ4年間でいくらと試算し、財政収支に及ぼす影響を公表する。
　増税を掲げて選挙すると常に不利になる、ということにならないためには、我が国でも、与野党双方のマニフェストの財源を客観的・中立的に計算し公表するという仕組みがあるべきだ。国会の衆参議院事務局がこのような仕事を引き受けるということも一案だし、それが無理ならシンクタンクがこれまでの経験に基づきその役割を担うことがあってもよい。

投稿者: 森信茂樹日時: 15:00 | パーマリンク | コメント (0) | トラックバック (0)

2009年03月19日

提言―抜本的な雇用政策と勤労税額控除

１、需要追加政策から雇用政策へ
　昨年秋以降の経済激震で、非正規雇用者だけでなく正規雇用にも影響が及ぶなど、雇用情勢が大幅に悪化している。本年3月までに解雇となる非正規労働者は１０万人弱、大部分が、派遣元や派遣先の寮に住んでいるので、職とともに住居を失う。派遣や期間工を含めた非正規雇用者は、１７００万人を超え、全労働人口の３割を占めているが、今後は正規雇用者にまで影響が及ぶと予想され、ワークシェアリングの必要性が真剣に検討されるなど雇用情勢は緊迫している。
これに対して、従来型のケインズ政策である需要追加策の必要性から10兆円を大幅に上回る規模の公共事業が取りざたされている。しかし、GDPのギャップは数％、数十兆円もあり、これを公共投資や減税で埋めることは不可能に近い。高齢化で我が国の貯蓄は減少の一途をたどり輸出の減少から経常収支は赤字化しており、野放図な国債発行は、金利リスクを極限まで高めることになる。経済対策としては、限られた財源を雇用の安定を図ることに集中させることが必要であろう。
現在、セフティーネットの拡充、雇用保険の適用緩和、雇用調整金の拡充等の政策が採られているが、あわせて、欧米諸国の経験を踏まえた抜本的な対策として、減税と給付を組み合わせて勤労意欲を増大させる「勤労税額控除」（Working Tax Credit）の導入が必要ではないか。

２、勤労税額控除とは
　勤労税額控除とは、一定以上の勤労所得を稼ぐと、減税（税額控除、控除しきれない部分は給付）を行うことにより、勤労意欲を高める政策である。In- Work Tax Credit と呼ばれ、英・米・独・仏をはじめ、スウェーデン等の北欧諸国にも導入されている。このうち、税額控除のできない低所得者には給付を行うものが、Refundable Tax Credit（給付付き税額控除）と称され、ワーキングプアへの生活支援、ワークシェアリングの正規雇用者の給与引下げの補てん等多くの政策効果を持つ。税制改正関連法の附則で、我が国でも給付付き税額控除の検討が明記された。
　これまでの雇用対策である、雇用調整助成金の拡大等雇用主（企業）への資金援助であったのに対し、勤労税額控除は、緊迫した状態にある雇用者に直接給付を行う政策で、効果が高い。

３、日本型勤労税額控除の提言
　ブレア政権が導入し大きな効果をあげた勤労税額控除は、１9歳未満で扶養児童を有する世帯に対しては週16時間、25歳以上の世帯は週３０時間以上就労することを条件に、税額控除を与えるものである。税引き後所得を押し上げるので、勤労意欲を高める効果をもち、導入後の英国では、シングルマザーの就業率が大幅に高まったといわれている。この制度を手本として、我が国に導入する場合の具体案を考えた。

世帯収入１００万円から３５０万円の中低所得者層の勤労者を対象に、30万円の税額控除を与え、所得税・住民税・社会保険料を合わせたところで負担軽減を行う。負担軽減額が税・社会保険料合計額を超過する場合には超過分を給付する。３００万円を超えると税額控除額は減少し、３５０万円で消滅する、という設計である。
単身者を例にとって税（所得税・住民税）と社会保険料の負担と税額控除を計算すると、以下の表のようになる。収入１００万円の者は税・社会保険料負担合計で10万円（税は課税最低限以下なのでゼロ）、30万円の税額控除をもらうと差し引き20万円の給付、２００万円の者は、税・社会保険料負担が合計30万円、控除と相殺されて負担はゼロ、以下300万では19万円の負担、という計算になる。350万で税額控除は消滅する。

執行は次のような案が考えられる。受給者が市長村に申請を行い、給付を受けるための審査（本人の所得情報の付き合わせ、家族単位での所得捕捉等）を経て、その証明書を確定申告に添付して税額控除を受け、控除しきれない部分については、市町村から支給を受けるというものである。現行の住宅税額控除制度は、金融機関の発行した証明書を確定申告の際に添付し、年末調整・申告に寄り還付しており、それをまねたものである。「税務当局と市町村が連携して、税額控除を超える給付部分については、市町村」という区分けを前提としているが、給付部分を少なくするためには、国税・地方税・社会保険料を一体とした制度作りが必要となる。これは徴収一元化につながるメリットもある。

　以上の政策に必要な財源は、目の子計算だが、2兆円弱であろう。業者を通じて金を配るというこれまでの発想から、生活困窮者・失業者に直接カネを配るという発想の転換が必要だ。職業訓練などとうまく組み合わせることにより、我が国に緊急的に必要とされている対策となりうるのである。
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投稿者: 森信茂樹日時: 17:12 | パーマリンク | コメント (0) | トラックバック (0)

2008年12月16日

与党の来年度税制改正大綱

　12月12日、与党の来年度税制改正大綱が決定・公表されました。これに対する私のとりあえずのコメントは次の通りです。抜本的税制改革の道筋は不透明で、将来安定財源の姿（消費税率引き上げの時期・幅）を明確にすることができなかったことは、責任与党とはいえないと思います。また、金融所得一体課税について、利子所得との一体化の目標年次が書かれていない点も大変残念です。他方で、給付付き税額控除や納税者番号制度、さらには法人税実効税率の引き下げ等踏み込んだ記述もあり、じっくり読みこむと味のある点も見つかります。詳細は、別添のファイルにつけました。

　来年は、政権の枠組みが大きく変動し、それに伴って、税制の意思決定メカニズムも変わり、同時に税制と社会保障の一体的検討が期待されます。この点に関し、私が１２月２日付の日経新聞経済教室に書きました、「求められる給付付税額控除―納税者番号を前提に」が参考になると思いますので、添付します。

日経新聞経済教室
 ２１年度与党税制大綱へのコメント

投稿者: 森信日時: 08:13 | パーマリンク | コメント (0) | トラックバック (0)

2008年11月05日

米国型資本主義を考える

　米国発の金融恐慌が世界を席巻しつつあります。金融工学に基づくデリバティブ商品のリスク管理の問題等が指摘されていますが、私は、米国資本主義が、産業資本主義から金融資本主義に代わる過程で、会社経営者、投資家、株主が「GREED」になったこと、そして、そのようなGREEDさを裏打ちする形で会社法制や税制の改革がおこなわれてきたことが問題だと思います。

　具体的には、LLCや特定目的会社を駆使して事業会社を金融商品として売ったり買ったりできるようにしたこと、自らの報酬をストックオプションという資本市場から調達するという錬金術を生み出し、株主も経営者も従業員も「株価経営」という同じ船に乗ったことです。これらの制度はいずれも税制と深く関連していて、税制優遇なしには考えられなかったものです。LLC税制、ファンドの投資家税制等は我が国でもこれからの課題ですが、今後の税制改正議論の際には、米国の状況を十分吟味しつつすすめていく必要があると考えます。皆さんはどうお考えでしょうか。

　私が2003年7月に書いた、「米国型資本主義を考える」と題する記事（月刊誌「時評」掲載）を添付しましたので、ご参考ください。

投稿者: 森信日時: 14:32 | パーマリンク | コメント (0) | トラックバック (0)

2008年09月26日