タイプ
論考
プロジェクト
日付
2014/7/10

「対外援助協力 」という視点 (2)~欧米の対外援助協力の潮流~


東京財団上席研究員 福島安紀子
東京財団研究員    西田一平太



第1稿では、援助と安全保障の関係について理論と実践の観点から概観した。それを受け、本稿では国際安全保障での活動を活発に展開している欧州連合(EU)・イギリス・アメリカの取組みについて報告する。特にEU・アメリカは自衛隊が海賊対処活動を行っている「アフリカの角」地域において安全保障協力と開発援助を連携させた活動を行っている。このため、2013年度の対外援助協力プロジェクトでは「アフリカの角」地域を事例検証の場としてとりあげ、欧米の潮流を調査した。

1.何故「アフリカの角」地域なのか


対外援助協力は途上国を中心に地球上の広範囲な地域を対象に行われてきているが、近年では特にアフリカ大陸が耳目を集めている。かつて紛争の嵐が吹き荒れたアフリカは、地域別には課題を残しつつも安定を回復しつつある。豊かな埋蔵資源が確認され、欧米だけでなく中国などの新興ドナー国からも多くの援助と投資が仕向けられ、目覚ましい経済成長を遂げている。一方で、アフリカ大陸では今も紛争の発生や再発が最大の懸念事項であり、イスラム過激派や組織犯罪のネットワークの拡大という問題も抱えている。経済成長のひずみが新たな不安定を招きかねない地域でもある。

第1稿で述べたように、この地域ではまさに安全保障協力と開発援助が有機的に連携して実施されなければならない。その意味で本プロジェクトでは実証研究の対象としてアフリカを選んだ。とは言ってもアフリカは広いことから、アフリカの中でも北東部、いわゆる「アフリカの角(Horn of Africa)1」と呼ばれている地域に焦点をあてている。
 
日本にとって、アフリカの角地域は政治的にも経済安全保障の観点からも重視せざるを得ない地域だ。海賊が出没するアデン湾は欧州とアジアを結ぶ洋上交通の要衝であり、航行する商船の約1割が日本関係船舶である。自衛隊が海賊対処活動を行っているジブチは極東以外で日本が米国等の国際社会と恒常的に安全保障協力を行う唯一の現場である。南スーダンには2014年6月現在、陸上自衛隊の施設部隊が国連PKOに派遣されている。

また、地域大国エチオピアの首都アジスアベバにはアフリカ連合(AU)の本部が置かれている。日本は、2013年6月に第5回アフリカ国際会議(TICAD V)を横浜で開催したが、これをAUと共催した。アフリカにおける多国間協力の中心地であるエチオピアもアフリカの角地域に含まれる。ソマリア安定化への資金援助なども含め日本の「積極的平和主義」が実践されている地域としても検証しておきたいと考えた。


(再掲「アフリカの角」地域:オレンジ色で示した部分)

地図からわかるように、アフリカの角地域はアラビア半島に近い。国際安全保障の観点からは、アデン湾の海賊問題に加えイスラム過激派の台頭が常に懸念される地域である。さらには長く続いたソマリア内戦や20年余続いた南北スーダンの紛争、南スーダン内の紛争、そして干ばつによる人道危機も数多く発生した地域でもある。

アフリカの角地域の特徴のひとつは人の移動である。元来、この地域の人々には遊牧民が多く、国境を跨いだ民族・部族の移動等に伴う抗争が絶えない。加えて、対岸のアラビア半島とは古くから人の往来が盛んであり、過激派の越境や武器類の移動は紛争の蓋然性を高めることから地域の安全保障問題として顕在化している。この地域の国にとって国境管理は最大の悩みどころのひとつである。また、紛争は大量の避難民を生む。移住先の住民との衝突の懸念に加えて、難民キャンプに反政府グループが入り込むことが多々発生している。近年では、化石資源の埋蔵も確認されており、将来的には資源へのアクセスをめぐる問題が紛争の新たなおそれにもなる。

このアフリカの角地域には、準地域機構として政府間開発機構(Inter-Governmental Authority on Development: IGAD)がある。加盟国は7ヶ国と規模は小さいが、長年紛争が絶えない不安定な国が含まれる2。このため、IGADは域内の環境・農業分野や経済協力等の政策調整に加え、平和と安定の促進及び紛争の予防・管理・解決メカニズムの設置等を主な役割としている。実際、2005年の南北スーダン包括的和平合意の締結においては重要な役割を演じ、2013年末の南スーダンにおける政府側と反政府側の紛争の調停においても仲介者としての役割を果たしている。その他IGADはアフリカの角地域での越境的課題についての紛争予防などを通じた、地域における相互の信頼醸成に向けた取組みなどを行っている。

IGADには首脳会合・閣僚会議のほかに国会議員連盟があり、事務局がそれらを支えている。アフリカ連合も同様であるが地域の問題を「自らの手で解決する」と首脳部の意気込みは高い反面、加盟国からの拠出金が少なく財政面で先進国の支援に頼らざるを得ない。また、加盟国間の利害調整の困難さは切実な課題となっている。実際、会合開催能力はあるものの事務局における実務能力が追いつかないというのが関係者の共通の認識である。このように脆弱な機構ではあるものの、アフリカの角の地域の紛争は国境で仕切れるものではなく、地域へのエントリーポイントとして見ていく上では有用性がある。その意味では、IGADが今後有効な準地域機構として役割を果たすためには資金援助のみならず、技術的な協力が必要とされているという点は日本の支援政策として考慮に値するかもしれない。

続いて、欧米がアフリカの角地域、さらにはアフリカ全体に対してどのような対外援助協力へのアプローチを行っているかを検討してみたい。

2.欧州連合―「包括的アプローチ」の展開3


欧州においては近年、域外の平和、安全と安定の課題は、欧州地域の安全保障に密接に関連するものとの認識が高まっている。しかもアフリカやアフガニスタン、バルカンなど欧州が関与する紛争は、社会から政治まで分野横断的なものとなり、より複雑化している。そのため課題に対処するにも紛争予防、危機管理から平和維持、平和構築さらには本格的な復興支援まで、かつ短期的な措置から中長期的な措置までを包含するようになってきている。

このため、欧州では各国による独自支援に加え、欧州連合(EU)や北大西洋条約機構(NATO)といった組織を通じた幅広い支援が効果的に実施できるような体制を整備する必要性が議論されてきた。これは欧州統合の思想とも合致し、安全保障、政治、社会的な支援をシームレスにかつ総合的に行う、いわゆる「包括的アプローチ(Comprehensive Approach)」として打ち出されている。ここでの「包括性」には二つの意味がある。組織内でアクターが協調する意味と、対象国に対する取組みにおいて分野横断的にアプローチするという意味である。

ちなみに欧州連合(EU)はアフリカにとって最大のドナーである。英仏などの旧植民地国家との歴史的関係に加え、密接な経済関係は今も続く。地理的な近さも相まって、アフリカの平和と安定について最も関心がある機関だ。

そのEUによるアプローチの特徴は、政治・経済から安全保障までの幅広い対象について、政治レベルでの協議を通じた共通政策を形成し各機関が実施するというトップダウン方式である。このため、共通外交・安全保障政策(CFSP)の実施を担う統合機関として、欧州対外行動庁(European External Action Service: EEAS)が設立された。EEASは外務省に相当するが、欧州の共通安全保障防衛政策の担い手でもあり軍事参謀組織が付設されている。また、伝統的に開発援助を担ってきた欧州委員会(European Commission: EC)との線引きは曖昧であるが、開発援助も自らの政策手段として保有している。

EEASは外務‐防衛‐開発が一体化した組織であるともいえ、従来の縦割りを廃したより統合的な政策アプローチが採用されやすい。2013年12月には紛争が長く継続しているアフリカの角地域、サヘル地域、大湖地域において紛争予防から紛争解決、平和の定着までを含む「包括的アプローチのための戦略的フレームワーク」に関する共同文書が欧州委員会とEEASの共同で示され4、人間の安全保障の視座から人道問題、海賊取締まり、麻薬や武器などの不正取引防止、貧困削減までを対象にしている。また、この文書の中では紛争の根源的要因の分析、それに基づく支援メニューの作成が強調されている。

EUによる活動のもうひとつの特徴は地域的アプローチである。たとえば、アフリカの角地域においては放牧を生計の主体とする部族社会があり、国境を越えた人の移動が紛争の一因となっている。また近年ではイスラム過激派や武器弾薬の流通なども国境を横断した脅威として顕在化している。日本が自衛隊や海上保安庁を派遣するアデン湾においては海賊の発生が問題となっているが、これはソマリアの内戦に起因する。海における対症療法だけではなく、ソマリア本土における安定化と経済復興、それに沿岸国・近隣国の治安能力の強化が求められる。このため、2011年に策定された「アフリカの角における戦略フレームワーク(Strategic Framework on Horn of Africa)」では、洋上の艦船部隊による海賊対処活動に加え、近隣国の沿岸警備能力の強化、ソマリア安定化のための国軍支援など幅広いプログラムが展開されている。また、政治面においてはアフリカの角担当大使を置き、アフリカ各国に設置された代表部に加え、既に触れたとおり地域機構のアフリカ連合(AU)と準地域機構である地域経済共同体(RECs)に対しても積極的に支援を行っている。

一方、EUによるアプローチも批判と無縁ではない。むしろ、欧州委員会との関係、ニーズとリソースのギャップ、方針と実施の差異、政策効果などにおいて課題は山積しているともいえよう5。加盟国やEUの各機関で包括的アプローチに対する考え方に差異もあるため、包括的アプローチは進化発展中の概念(evolving concept)として認識されている。

3.英国―「安定化ユニット」の取組み6


英国政府には、対外援助協力のために外務省内にオフィスを持ち、国防省、開発省とともにプールした予算、通称「紛争プール(Conflict Pool)」7を活用する安定化ユニット(Stabilization Unit: SU)が設置されている。これは2010年に発表された英国の国家安全保障戦略に基づく措置である。英国は、戦略の中で国益は自らの安全保障、繁栄と自由であるとし、全政府的なアプローチで安全保障に取り組むと記述している。かつ安全保障の概念とは軍事的なものを越えたものであり、国内のレジリエンス(復元力)の構築と安定したグローバル環境の構築を含むと明記されている。従って安定化ユニットには軍人と文民が参加して、専門知識が集約されている。予算規模は2014-2015年度では10.8百万英国ポンド(約185.3億円)である。

この国家安全保障戦略は2011年に発表された海外安定化戦略(The Building Stability Overseas Strategy)の中でさらに具体化され、海外の不安定の原因に取り組むために早期警戒、緊急危機防止対応、紛争予防の3本柱を挙げている。安定化ユニットはこの3本の柱を担う役割を与えられている。そして毎年指定される不安定化のリスクが高いとみなされる優先国・地域に対し、リスクが発生すると直ちに対応し、その後情報を提供しながら本格的な危機対応チームにバトンタッチするなど紛争・安定・安全保障事務局を補佐する。

この安定化ユニットは以下の頭のアルファベットをとりIDEALサービスを提供するとされている。

・Integrated Approach (統合的アプローチ)
・Deploy appropriate personnel (適切な人材の展開)
・Expertise on Conflict and Stabilization and Security and Justice
(紛争・安定化・安全保障・正義に関する専門的知識の提供)
・Agile Crisis Response (危機対応)
・Learn from what works and lessons identified (これまでの経験や教訓の活用)
 掛け声ばかりの全政府的アプローチではなく、真の意味の統合的アプローチをとることを特に強調している。また紛争予防のための情報収集に力を入れている。

 ちなみに、2014-2015年度の優先国は以下の通りである。


安定化ユニット地理的優先国・地域 2014-2015
出典 Stabilisation Unit, “Business Plan 2014-2015” March 25 2014

4.アメリカ―「3Dアプローチ」の実践8


ドイツのシュトットガルトには米国アフリカ軍(US African Command: 通称AFRICOM、アフリコム)の暫定本部がある。AFRICOMは米国の統合軍9のひとつであり、2008年にブッシュ大統領によってアフリカ大陸全体を統合的に管轄すべく創設され、オバマ大統領もこれを継承している。AFRICOMのミッションは、「アフリカ地域における米国の国益増進、アフリカ地域の安全保障、安定と繁栄を促進する為に政府横断的かつ国際的なパートナーと協力して、アフリカ諸国が自ら安全保障上の問題に対処できる能力を構築すべく支援し、危機発生時には対処し、越境的脅威を抑止し、打ち負かすこと」10である。

AFRICOMは軍事機構であるが、実際には軍人に加え多くの省庁からの文民要員によって構成されている。司令官は軍人だが、二名いる副官のひとりは国務省から派遣されている。文民スタッフの顔ぶれも、国防省、国務省、米国国際開発庁(USAID)、国土安全保障省、エネルギー省、司法省、沿岸警備隊等である。縦割り組織の発想・慣習では効果的な作戦は実施し得ず、いわゆる「3D(スリーディー)」アプローチの実践となっている。3つの「D」とは外交(Diplomacy)・防衛(Defense)・開発(Development)を表し、政府横断的な取組みを行うことにより米国の対外政策をより効率的・効果的にする目的がある。これは、ブッシュ政権時に国家安全保障戦略(2006)に盛り込まれ11、オバマ政権でも継承されている12

この様な包括的なアプローチをとる背景には、2001年の米国同時多発テロ以降、アフガニスタン、イラクの戦争及び戦後復興において多くの苦難に遭遇してきたことがある。国防省や国務省職員も三分の一はなんらかの形で両国関連の任務に関わってきた。そのプロセスで3つのDがバラバラではどんなに努力しても効果的な平和と安定の確保や復興に繋がらなかったということが挙げられている。

オバマ大統領は、大統領政策指令(Presidential Policy Directive: PPD)13で中東及び北アフリカ地域の政治経済改革、PPD16で米国の対サブサハラ戦略、PPD23で安全保障部門支援を打ち出している。前者ふたつは地域を対象とし、後者は省庁横断的な安全保障協力を通達している。AFRICOMはこれらの大統領政策指令等に基づき活動している13

アメリカがアフリカへの関与を強める背景には、イスラム過激派の台頭や地域の不安定化がある。例えば、リビア、ソマリア、マリ、チュニジアなどの問題を無視するような余裕はアメリカにはない。放置しておけばアメリカの経済権益を脅かし、米国人も危険に晒される。更には、テロリストの温床と化しアメリカ本土が再度攻撃される恐れもある。このためAFRICOMはアフリカ諸国に安定した統治や経済、平和と安定を定着させるために様々な関与をしている。

具体的な脅威として、AFRICOMでは、1)北アフリカでは政治的混乱、武器の拡散、2)東アフリカでは東アフリカ・アルカイダ(AQEA)と密輸、海賊、3)中央アフリカは不安定、4)西アフリカは密輸等を挙げている。さらにアフリカ地域全体で重視するのは、海洋安全保障と資源であり、これは日本とも共通であろう。そしてAFRICOMはアフガニスタンのタリバン勢力がアフリカに浸透しつつあると見ている。このため、アフリカのパートナー諸国の防衛能力・治安能力の強化が重視されている。

「戦域安全保障協力(Theater Security Cooperation: TSC)」と呼ばれる協力形態は、危機発生時にアメリカが支援に出向くだけではなく、いわばアフリカ諸国が自前の能力を構築できるように災害救援、情報収集、装備保守、医療訓練、エンジニアサポートなどの訓練コースを提供し、様々な演習も実施している。例えばアフリカ沿岸で発生している海賊問題に対処すべく、アデン湾やギニア湾では海賊取締りのみならず、沿岸国の沿岸警備隊能力構築支援に注力している。そのねらいはアフリカ諸国自身が自国の安定と治安を守ることができるようにすることである。

5.対外援助協力の潮流の変化


暫定的な調査結果ではあるが、このように欧米の取り組みを俯瞰してみると、対外援助協力の大きな変容を感じざるをえない。これは欧州各国、欧州連合も米国、カナダ等の諸国も、名称こそ包括的アプローチや全政府的アプローチ、統合的アプローチなど様々であるが、同様の政策を打ち出している。いまや対外援助は、ハードとソフトに分けられなくなり、両者の交差する部分集合の占める面積が広がっている。そしてその重なりあう部分の鍵は情報である。可能な限り現地社会に入り込み、治安・安全情報やテロリストグループに関する情報を入手し、対応策を練っていくのである。このような協力は有事に保護する、支援するといったことに留まらず平時から訓練やセミナー等を開催して、それぞれの社会の持つレジリエンス(復元力)を高めようというねらいでもある。

平和と安定の確保はアフリカの長年の課題である。誰もこの事実を否定することはないが、外部からの介入や援助による一時的な安定だけでは持続しないことも自明である。このような場面でこそ、日本の得意とする「寄り添う支援」が有用になる可能性が高い。相手国の主体性を重んじ自らはその補佐役となることは間違いではない。ただし、現場ニーズばかりに重きが置かれ、戦略性やメッセージ性に欠ける支援のままでは有為な結果にはなりにくくなる恐れがある。また、地域の課題の多くが越境的性質を有していることに鑑み、従来の援助の国別方針や海賊対処などの活動を包括するような地域を面でとらえた戦略が必要だ。その上で、IGADなどの地域機構との関係や現場を共有する他国との連携をどのように位置づけるかを検討すべきだろう。

当然ながら、その際には日本がアフリカにそこまでの労力をかける必要があるかを自問することになる。東アジアの平和と安全が懸念されている現在、これ以上の政策資源を割くこともままならないという意見もあろう。しかし、ここで思い出さなければならないのは、日本人10名を含む40名が殺害された2013年1月のアルジェリアでの襲撃事件である。この事件は、アフリカの平和と安定にコミットすることなく経済成長の恩恵を得ることはできないと、日本政府が確信するに至る動機を与えたのではないか。TICADで示されたように日本企業による本格的なアフリカ進出を真に後押しするのであれば、それ相応の平和に対するコミットメントが求められることを忘れてはならない。



1.「アフリカの角」は地域概念であり、正確にどの国までを含むかという定義はない。一般的にには、ジブチ、エリトリア、スーダン、南スーダン、エチオピア、ソマリア、ウガンダ、ケニアなどを含むことが多い。

2.IGADの加盟国は以下の7カ国である。すなわち、エチオピア、ジブチ、ケニア、ソマリア、スーダン、ウガンダ、エリトリアである。

3.本項は、独コンラッド・アデナウアー財団と東京財団が2013年11月4~5日にブリュッセルにおいて共催した「包括的アプローチ再考:政治安全保障の目標を達成する為の新しいアプローチか」と題したラウンドテーブルにおける意見交換、2014年3月9~10日にブリュッセルにおいてEU関係者等と意見交換した結果、並びに関連文書の分析に基づく。

4.European Commission, High Representative of the European Union for Foreign Affairs and Security policy, “Joint Communication to the European Parliament and the Council: The EU’s comprehensive approach to external conflict and crisis,” Brussels, December 11, 2013.

5.European Commission, High Representative of the European Union for Foreign Affairs and Security Policy, “Joint Communication to the European Parliament and the Council: The EU’s comprehensive approach to external conflict and crises,”

6.本項は2013年11月ロンドン、2014年2月東京において安定化ユニットの関係者と意見交換をした内容ならびに同ユニットの2014-2015のビジネスプランに基づく。

7.Conflict Poolは2015年4月からConflict, Stability, and Security Fund(CSSF)に改組される。

8.本項は2013年11月6日、東京財団研究チームがAFRICOMを訪問したときの意見交換並びに文献調査に基づく。

9.米軍は全世界を地域ごとに統合軍を編成している。北方軍が米本土を含む北米、南方軍が中南米、太平洋軍がアジア・太平洋・インド洋、欧州軍が欧州・ロシア、中央軍が中東・中央アジアを担当している。アフリコム創設まではアフリカはその大半を欧州軍が担当してきた。エジプトやスーダン及びアフリカの角とよばれる東岸地域は中央軍が、マダガスカルやアフリカ沖のインド洋地域は太平洋軍が分担して担当してきた。米アフリカ軍の創設によりエジプト及び周辺の島を除くアフリカ全体を統合して管轄することになった。

10.2013年11月6日に東京財団研究チームがアフリコムを訪問した際のブリーフィングに基づく。

11.米国国家安全保障戦略(2006年)では次のように記述され、主に開発の役割に焦点が当てられた。”Development reinforces diplomacy and defense, reducing long-term threats to our national security by helping to build stable, prosperous, and peaceful societies.” (p.33)

12.オバマ政権で初めて作成されたQDDR(2010年)では、3Dアプローチが米国の対外政策の中核であることが示されている。“Development, diplomacy, and defense, as the core pillars of American foreign policy, must mutually reinforce and complement one another in an integrated, comprehensive approach to national security.”(p.21)

13.東京財団研究チームによるAFRICOM訪問時のブリーフィングより。AFRICOMのウェブサイトでも活動根拠となる文書を確認できる。
http://www.africom.mil/what-we-do