タイプ
論考
プロジェクト
日付
2011/5/10

78年前の「注意書」に学ぶ津波対策

東京財団研究員
三原 岳


3月11日の「東日本大震災」と地震による大津波は、死者・行方不明者を合わせて2万4000人を超える被害を与え、地震発生から2カ月を経た今も約12万人が避難生活を強いられている。

一方、政府の「東日本大震災復興構想会議」(以下、復興構想会議)が4月14日にスタートし、6月頃の意見集約に向けて、「高台を整備して宅地を移転する」などのアイデアが浮上している1。ただ、内閣官房に「本部」と名の付く組織が乱立しているほか、民主党内でも次々と検討チームが立ち上がるなど、政府や民主党の議論は統制が取れているとは言い難い。官僚からも「会議への対応で労力が割かれて仕事にならない」などの愚痴が出ている。さらに、意見集約に手間取る政府の動きを尻目に、岩手県が「東日本大震災津波復興委員会」の検討を開始2。宮城県も住宅の高所誘導を盛り込んだ「震災復興基本方針(素案)」3を取りまとめるなど、国と自治体との連携も不安が残る。

しかし、今も不便な避難所暮らしを余儀なくされている被災者のストレスは限界に達していると推察される。現時点で必要なのは議論や組織づくりではなく、被災地の復旧・復興に向けた方向性を早期に示すことである。地震と津波の被害が広域に及び、原子力災害まで加わった震災からの復興は容易ではないが、津波に強いまちづくりの建設に限れば、そのヒントを78年前の報告書に求めることができる。

1.30~40年周期の津波災害

「山を削って高台に住むところを置き、漁港まで通勤する。地域暖房を完備したエコタウンをつくり、福祉都市としての性格も持たせる」―。菅直人首相は4月1日の記者会見で、復興構想の一端を明らかにした4。民主党の政府に対する提言でも住宅や公共施設を高台に確保する方針が盛り込まれている5。確かに東北地方の太平洋沿岸、中でも三陸地域は概ね30~40年周期で津波に見舞われており、一見すると高台移転は津波から逃れる上で効果的に見える。

主な津波災害を見ただけでも、869年7月13日(貞観11年5月26日)、1611年12月2日(慶長16年10月28日)には死者1000人を超える大きな津波災害を受けたとされる6。近代に入った後も1896年(明治29年)6月15日の「明治三陸地震津波」では最大38.2メートルの津波に襲われ、死者・行方不明者計2万1959人の人的被害を出した7ほか、1933年(昭和8年)3月3日の「昭和三陸地震」でも死者・行方不明者計3064人の犠牲者が出た8。日本時間で1960年(昭和35年)5月23日に発生した「チリ地震」でも翌24日、最大5.5メートルの津波が太平洋沿岸に来襲し、岩手県大船渡市などでは甚大な被害が出た9

政府や国会としても無策だったわけではなく、日本海溝・千島海溝周辺海溝型地震に係る地震防災対策の推進に関する特別措置法が2004年(平成16年)3月に議員立法で成立。首相を議長とする中央防災会議でも防災対策の検討が進み、8タイプの地震を想定しつつ、2006年(平成18年)1月に被害想定、2006年2月に津波防災対策を柱とする対策大綱が公表された10

◇被害想定の概要

(出所)内閣府防災部門ホームページ「日本海溝・千島海溝周辺海溝型地震対策被害想定概要」

2.生かされなかった78年前の「注意書」

しかし、今回の地震・津波災害は政府の想定を遥かに上回った。ここでは5年前の対策大綱ではなく、昭和三陸地震から3カ月を経た1933年6月、文部省(現在の文部科学省)の「震災予防評議会」11が取りまとめた『津浪災害予防に関する注意書』(以下、注意書)に注目したい。注意書は僅か17ページのシンプルな内容だが、津波対策や災害に強いまちづくりを考える上で、現代にも通じる考え方が列挙されている。

注意書には以下のような一節がある(原文の一部を新字体に変更、以下同じ)。

「浪災予防法として最も推奨すべきは高地への移転なりとす。(中略)住宅、学校、役場等は必ず高地に設くべきものとす」

<津波予防法として最も推奨できるのは高台への移転である。住宅、学校、役場は必ず高台に造るべきだ>(筆者による現代訳と解釈、以下同じ)

つまり、津波災害を防ぐ最も有効な対策として、この時点から高地への移転が挙げられているのである。その後、注意書は以下のように続く。

「三陸沿岸の町村部落は概して山岳丘陵を以て囲繞せらるるを以て多少の工事を施すに於ては適当なる住宅地を得るに甚だしき困難を感ぜず」

<三陸海岸の集落は山岳丘陵に囲まれており、多少の工事を施せば住宅地に適当な土地を得るのは困難ではない>

「安全なる高地は鉄道、大道路の新設或は改修に当たりても之を利用すべく、特に鉄道駅に就て然りとす」

<鉄道や大規模な道路の新築・改修は安全な高台を利用すべきだ。特に鉄道駅は高台に造るべきである>

津波を防ぐため、住宅、学校、役場、鉄道、道路は高台に―。現代と同じような提案が当時から示されていたことが分かる。

では、注意書の精神は何故、生かされなかったのか。先の引用文には「漁業或は海運業等の為めに納屋事務所等を海浜より遠ざけ難き場合あらんも」という但し書きが書いている。漁民など海との関わりが深い住民にとっては、高台移転が受け入れにくい選択肢だったことが推察される。実際、過去の大災害から教訓を得ることを目的とする中央防災会議の「災害教訓の継承に関する専門調査会」(以下、調査会)が明治三陸地震津波に関して取りまとめた報告書12でも、43の集落が移転または移転を検討したが、一部を除いて多くの集落が元の土地に戻り、昭和三陸地震で壊滅したことに言及している。その後、調査会がチリ地震に関してまとめた報告書でも、昭和三陸地震を受けて98集落が高台に移転したと紹介している13

確かに岩手県大船渡市吉浜湾地区など高台への集団移転を実施し、今回の津波で被害が軽微にとどまったケースも存在する14。しかし、総じて見れば注意書の促す高台移転が実行されなかった点は否めない。岩手県田老町(現宮古市)が合併前、津波災害の生存者23人へのインタビューを記載する形で編纂した『田老町史津波編(田老町津波誌)』でも冒頭、「津波災害の後は、海辺が危険であることを恐れ、安全な高所に居を移した。しかし、年が経つにつれ、次第に漁に便利な海に近い所に居を移し大きな被害を受けるというように、遠い昔から、このパターンを繰り返してきた」と振り返っている15。明治三陸地震津波の調査会報告書は当時の高台移転が不十分に終わった理由として以下の点を挙げている16

 ・漁業を生業とするものの居住地から海浜までの距離が遠過ぎる。
 ・高台移転で飲料水が不足した。
 ・交通路が不便であった。
 ・元の土地から離れて生活する際の不便。
 ・先祖伝来の土地に対する執着心。
 ・津波襲来が頻繁でないこと(約10年経った頃から復帰が目立つ)。
 ・大漁が契機となり、浜の仮小屋を本宅とするようになった。
 ・納屋集落が漸次的な定住家屋へ発展した。
 ・津波未経験者が移住してきた。

このほか、実際に高台移転を実行するには、十分な代替地を得られないなど地理的な特性に加え、被災者の生活再建や就労機会の確保に配慮する必要もある。こうした過去の経緯を振り返ると、幾ら国が一方的に高台移転を提案したとしても、自治体・住民の同意がなければアイデアが失敗に終わる可能性は否定できない。

3.高台移転以外の選択肢

注意書では津波対策として、高台移転以外に幾つかの選択肢を掲げている。

(1)防波堤
<普通の防波堤は風波を凌ぐのには十分だが、大津波には効果を期待しにくい。大津波に対応するには十分な高さ・幅を確保しなければならず、費用は莫大となり、実行が困難になる>

(2)緩衝地区
<津波の侵入を阻止しようとすると、水の勢いが一カ所に集中したり、隣接地区に流入したりする可能性がある。このため、川の流路や渓谷などの低地は津波を受け入れる緩衝地帯として活用し、住宅や学校、役場などを建設せず、鉄道や道路も通過させない。津波で船舶が流されても緩衝地区に流れ込めば被害を軽減できる>

(3)避難道路
<高台への避難道路はどの町村部落でも必要になる>

(4)津波警戒
<三陸海岸の場合、津波の到達は発生から少なくとも20分間の余裕があるため、観測機器や体験によって津波の来襲を察知すべきだ>

高台移転、緩衝地帯の設置、避難道路の整備、警戒警報の発令……。実は、津波災害に強いまちづくりに有効と考えられる候補は復興構想会議での結論を待たずとも、78年前の時点で殆ど網羅されていると言える。

しかも、注意書は湾の形状ごとに地域特性を分析するとともに、望ましい津波対策を挙げている。例えば、田老村(後の田老町、現宮古市)は「住宅地を北方斜面12メートル以上の高台に移す」、釜石港は「北方山腹を開拓して住宅地とする」「鉄道線路を利用して陸上の防波堤とし、その外郭に防潮林を設ける」などの案を挙げており、同様の考え方は翌1934年(昭和9年)3月、内務省(現国土交通省)の取りまとめた「三陸津浪に因る被害町村の復興計画報告書」に引き継がれた17。勿論、情報・電信技術の発展や自動車の普及、産業構造・人口構成の変化などを考慮する必要があるため、当時の対策を引き写すことはできない。しかし、注意書で列挙した対策の精神は今でも有効である。長引く避難所暮らしで疲労と不安を深めている被災民のことを思えば、政府や国会で長々と議論している余裕はない。78年前の注意書に定められた知見に学べば、結論に至るまでの時間を少しでも短くすることができるはずだ。同時に、注意書が何故、実行されなかったかを検証すれば、津波に強いまちづくりの検討に役立つに違いない。

4.高台移転は現実的か?

▽江戸時代の地震による津波の高さを示す看板
(千葉県旭市、筆者撮影)
では、今後の津波対策や災害に強いまちづくりについて、どのようなヒントが注意書から得られるのだろうか。

まず、高台移転の実現性に対する疑問である。確かに東北地方の太平洋沿岸、中でも三陸地域は30~40年の周期で津波災害を受けており、被害から逃れる上で集落の高台移転が有効であることは論を待たない。その際には、費用の4分の3を支援する国土交通省の「防災集団移転促進事業」18などの支援スキームも用意されており、宮城県の4市9地区約1400世帯が移転を検討し始めたという19。しかし、「高台が少ない」「住宅地の整備に時間・費用が掛かる」「就労機会が確保されない」「元の土地に戻ることを望む住民が多い」などの理由で、高台移転が困難な地域も少なくないはずである。移転を希望する自治体や住民の意向に配慮する必要はあるが、高台移転の必要性だけを論じるのは現実的とは思えない。

第2に、引き続き浸水地域に街を再建する場合、ハードとソフトを適切に組み合わせた津波対策が必要な点である。「防波堤を幾ら高くしても、費用が莫大になるだけで有効ではない」という注意書の指摘は今でも十分に通じる。例えば、旧田老町(現宮古市)は昭和三陸地震を受けて、当時の関口松太郎村長が主導する形で、高さ約10メートル、総延長2.4キロの防波堤を築いた。その後、この防波堤はチリ地震で津波を防ぎ、津波災害に強い三陸地域のシンボルとされてきた。しかし、今回の大津波は防波堤の一部を破壊し、ハード対策の限界を露呈した20。むしろ、「大防波堤があるから大丈夫」という誤った安心感を住民に与えた可能性も指摘されている21。チリ地震に関する専門調査会報告書は「防潮堤を高くし、安全性を高めることにより、土地利用計画や防災体制の強化といった対策を推進しにくくし、災害文化の継承も難しくなる副作用を生んでしまった」「構造物が与える無形の安心感が土地利用計画や防災体制といった対策の進展を妨げていた面も否めない」と指摘していた22が、これらの不安は不幸にも的中した。

さらに、千年に1回規模の津波に対処する長大な高い防波堤を被災地一帯に整備するのは、建設に要する時間や費用を考えれば必ずしも現実的ではないだろう。今後は防波堤の整備などハード対策だけではなく、地震発生や津波の到来を伝えるサイレンの整備、避難路の確保、最悪のケースを想定したハザードマップの作成、定期的な避難訓練の実施といったソフト対策を適切に組み合わせることが今まで以上に重要となる。この点については、近い将来に同時発生による津波災害が懸念されている東海、東南海、南海地震対策23の防災対策でも有効に機能するはずだ。

5. 国は細部に立ち入るな

第3に、地盤沈下した地域の開発規制である。国土地理院の調査24によると、今回の震災による地殻変動を受けて、被災地は最大1.2メートルも沈んでおり、津波は勿論、通常の高潮災害からも無防備となっており、震災前よりも危険度が増している25。これらの地域については、盛り土による復旧だけでなく、78年前の注意書が挙げた緩衝地帯のような形で、開発を規制するのも一案だろう。その際、開発規制を徹底するために国や自治体が土地を買い取るか、定期借地権で長期間借りることも検討すべきである。

第4に、国と自治体(特に基礎自治体である市町村)、住民の適切な役割分担である。一刻も早い生活再建を重視する自治体・住民の意向には配慮しなければならないが、地元の要望を反映し過ぎると結果的に原状回復に近い「復旧」にとどまる可能性もある。一方、被災地の再建に当たっては、高齢化を踏まえた将来の人口構成、農業・漁業の先行き展望などを踏まえた将来像の検討も欠かせないため、国は大所高所に立った議論を進めるべきである。

しかし、その際には国が細部に立ち入るのを避けるべきである。幾ら国が一方的に高台への住居移転を促したとしても、明治三陸地震津波や昭和三陸地震の頃から指摘されている高台移転が進んでいない歴史を考えれば、その実行は容易ではない。地理的事情や地域特性を踏まえなければ自治体や住民の同意を得にくく、復興に向けたビジョンも絵に描いた餅になる。注意書も冒頭で以下のように指摘している。

「港湾は其の地形、水深分布及び環境等に於て千差万別あるを以て津浪罹災地の浪災予防法を講ずるにも亦其の規を一にすること能はず、(中略)本注意書に於ては其の各部類につき標式的のものを選択し之に対する津波の加害状況を考へ之に適すべき浪災予防法を講究することとせり」

<港湾は地形、水深分布、地理的な環境に応じて千差万別であり、被災地の津波予防法は一律ではない。注意書は港湾の形状に応じて標準的な対策を選別しつつ、津波予防法を研究している>

「津波に於ては罹災町村部落二百を以て数ふべし、其の地理的状況一々相異なるべきも小異を捨てて顧みざるに於ては何れの一を取るも其の標式的なものの何れかに近きを発見するに至るべく、従って其の地に適すべき浪災予防法も亦之を類推するに難からざるべし」

<津波災害を受けた町村部落は約200を数え、地理的状況は全て異なる。しかし、注意書を利用すれば、津波対策の選択肢の一つを取るか、より近い選択肢を具体例から見付けるかの方法で、その土地に適した津波予防法を容易に類推することができる>

▽昭和南海地震の復興記念碑
(高知県土佐市、筆者撮影)
復興策の具体化を自治体の判断に委ねた方法は今でも十分に通用する内容であろう。津波災害で自治体の機能が麻痺したり、住民の多数が命を落としたりして意見集約が困難な地域に対し、市町村の指揮下に入る形での職員派遣など国・県によるケアは不可欠だが、国は復興の大きな方向性や津波対策・生活再建支援に関する施策メニュー、自治体の要望に応じるための財政支援措置などを示すにとどめるべきである。一方、高台に移転する是非も含めて、詳細は自治体(中でも市町村)や住民に決めてもらう役割分担が求められる。復興構想会議などで細かい部分まで立ち入って時間を空費するぐらいならば、津波災害に強いまちづくりの在り方を自治体と住民で詰めて行く方が実効性を高められるはずである。

第5に、今回の災害の痕跡を記録することである。これまで高台移転と津波災害を繰り返して来た三陸地域の歴史も併せて考えれば、一定期間が過ぎれば災害の記憶が薄れてしまう可能性も否定できない。災害復興対策を進める過程では津波到達地点に記念碑や看板を置くとともに、定期的な防災訓練や学校での防災教育26などを通じて、災害が起きたことを後世に伝える取り組みも求められる。

「浪災予防上の一大強敵は時の経過に伴ふ戒心の弛緩なりとす、明治二十九年大津浪の直後、安全なる高所に移転したる村落は其の数十指を屈するに及びしも時の経過に伴ひ再び復旧して今回の災厄を被むるに至り(中略)惟ふに今回の災厄に対する記念事業多々あらん、就中浪災予防に関する常識養成の如きは之を罹災地の一般国民に課して極めて有意義なるものたるべく、特に之を災害記念日に施行するに於て印象最も深かるべし」

<津波災害の一大強敵は戒める心の緩みである。明治三陸津波の直後、安全な高台に移転した村は数十を数えたが、時の経過に伴って元の土地に戻って昭和三陸地震で津波災害を受けた。今回の災害に対する記念事業は多々あると思うが、津波災害に関する教育を被災地住民に実施するのは効果が大きく、啓発事業を災害記念日に実施するのは最も印象を与えるであろう>

注意書の指摘は重い響きを持っている。注意書は以下のように続く。

「記念碑を建設するも亦前記の趣旨に適するものたり、是れ不幸なる罹災者に対する供養塔たるのみならず、将来の津波に対し安全なる高地への案内者となり、兼ねて浪災予防上の注意を喚起すべき資料ともなり得べきを以てなり」

<記念碑の建設も適当である。不幸にも被災した人々を供養する塔だけでなく、将来の津波に際して安全な高台に避難する上でのガイドになる。将来の津波災害の注意を喚起する資料としても有益である>

実際、昭和三陸地震で壊滅的な被害の後、生存者が「高き住居は児孫の和楽 想え惨禍の大津浪 此処より下に家を建てるな」と警告する石碑を建てていたため、岩手県宮古市姉吉地区では津波被害を免れた27。津波災害を思い出すことは被災者にとって辛いことかもしれないし、記録を残すこと自体は即効性のある対策ではない。しかし、記憶の風化を防ぐため、災害の痕跡を残すことは次の被害を最小限にする上では欠かせない。78年の時を超えても、注意書から学べる部分は大きい。



1会議資料などは首相官邸ホームページ「東日本大震災復興構想会議」で閲覧できる。
 http://www.cas.go.jp/jp/fukkou/
2岩手県ホームページ「東日本大震災津波復興委員会」参照。
 http://www.pref.iwate.jp/list.rbz?nd=4303&ik=3&pnp=58&pnp=226&pnp=4303
3宮城県ホームページ「宮城県震災復興基本方針」(素案)参照。
 http://www.pref.miyagi.jp/seisaku/sinsaihukkou/kihonhousin/index.htm
4『朝日新聞』2011年4月2日。全国紙は都内最終版。
5民主党ホームページ2011年4月30日「復興ビジョンの課題の整理」
 http://www.dpj.or.jp/news/files/110430fukko_mousiire.pdf
6伊藤和明『地震と噴火の日本史』(2002年8月、岩波新書)106~107ページ。寒川旭『地震の日本史』(2007年11月、中公新書)49ページ、120~121ページ。
7藤吉洋一郎監修『20世紀日本大災害の記録』(2002年6月、NHK出版)10~13ページ
8同上30~33ページ。
9同上58~61ページ。伊藤和明『日本の地震災害』(2005年10月、岩波新書)96~100ページ。
10特措法に基づき、昨年4月現在で北海道、青森、岩手、宮城、福島の計118市町村が「地震防災対策推進地域」に指定されていた。さらに、対策大綱の後、2006年3月に「対策推進基本計画」、2007年6月に「応急対策活動要領」、2008年12月に「地震防災戦略」が決定された。詳しくは内閣府防災部門ホームページ「日本海溝・千島海溝周辺海溝型地震対策」参照。
 http://www.bousai.go.jp/jishin/chubou/taisaku_kaikou/kaikou_top.html
111891年(明治24年)の「濃尾地震」を受けて発足した「震災予防調査会」が改組した組織。文部省編『学制百年史』第一編第五章第二節「大学・研究機関等の設置と拡充」を参照。『学制百年史』は文部科学省のホームページで閲覧できる。
 http://www.mext.go.jp/b_menu/hakusho/html/hpbz198101/index.html
12中央防災会議災害教訓の継承に関する専門調査会『明治三陸地震津波報告書』(2005年3月)第6章第2節91~93ページ、第7章第5節114~115ページ。報告書は内閣府防災部門のホームページ参照。
 http://www.bousai.go.jp/jishin/chubou/kyoukun/rep/1896-meiji-sanrikuJISHINTSUNAMI/index.html
13中央防災会議災害教訓の継承に関する専門調査会『チリ地震津波報告書』(2010年1月)第8章第2節158~159ページ。報告書は内閣府防災部門のホームページ参照。
 http://www.bousai.go.jp/jishin/chubou/kyoukun/rep/1960-chile%20JISHINTSUNAMI/
14『河北新報』2011年4月10日によると、吉浜湾地区は明治三陸地震津波と昭和三陸地震で甚大な被害が出たため、村の主導で集団移転が進んだという。
15田老町教育委員会編『田老町史津波編(田老町津波誌)』(2005年5月)1ページ。
16中央防災会議災害教訓の継承に関する専門調査会『明治三陸地震津波報告書』第6章第2節93ページ。
17内務省の復興計画報告書については、越沢明「歴史から学ぶ復興」『週刊ダイヤモンド』2011年4月23日号90~94ページに紹介されている。
182004年10月の中越地震では計94戸が移転した。制度の概要は国土交通省ホームページ参照。
 http://www.mlit.go.jp/crd/city/sigaiti/tobou/g7_1.html
19『読売新聞』2011年4月26日。
20『岩手日報』2011年4月2日。『河北新報』2011年4月16日。
21『河北新報』2011年4月10日は「防波堤への過信があった」という住民の声を紹介している。なお、2004年10月に旧田老町で開かれた「地域防災力upシンポジウム」では、首藤伸夫岩手県立大学教授が基調講演の中で、旧田老町での防災訓練参加率が低下しており、若年者の不参加が目立つと報告している。岩手県総務部総合防災室発行『地域防災力upシンポジウム報告書』(2005年1月)20~21ページ参照。
22中央防災会議災害教訓の継承に関する専門調査会『チリ地震津波報告書』第8章第8節187~188ページ。
23東海地震に対しては大規模地震対策特別措置法に基づく「地震防災対策強化地域」として1都7県157市町村、東南海・南海地震に対しては東南海・南海地震に係る地震防災対策の推進に関する特別措置法に基づく「地震防災対策推進地域」に1都2府18県414市町村が指定されている。いずれも今年4月現在。
24国土地理院2011年3月19日報道発表資料「平成23年(2011年)東北地方太平洋沖地震に伴う地殻変動について」
 http://www.gsi.go.jp/chibankansi/chikakukansi_tohoku2.html
25『産経新聞』2011年4月24日。
26防災教育の重要性については、片田敏孝「小中学生の生存率99.8%は奇跡じゃない」『WEDGE』2011年5月号30~33ページを参照。
27『産経新聞』2011年4月4日。『河北新報』2011年4月10日。