【Views on China】中国の政策決定の構造から考える海軍艦船の尖閣航行


関西学院大学 教授
井上 一郎


1.事件が提起する問題群

もう少し前のことになるが、6月9日に中国海軍フリゲート艦が尖閣接続水域に進入し、続く15、16日に中国海軍情報収集艦が口永良部島で領海内に、続いて北大東島で接続水域に進入する事件が起きた。尖閣領海および接続水域については、これまで中国海警の公船が定期的に進入することで日本の実効支配を否定する事実を重ねようと試みてきたが、中国海軍艦船の接続水域進入ははじめてのことであり、日本政府は在京中国大使に深夜の抗議を行った。この事件からすでに3ヶ月以上の時間が経ち、多くのメディア関係者、専門家からのコメントもひととおり出された観がある。但し、それらの解釈は様々であり、むしろ、一定の方向に収束されようとしないことに戸惑いさえ覚える。なぜこの時期にこの事件が発生したかをめぐっては、伊勢志摩サミット終了後のタイミングを狙ったとか、更には、習近平の誕生日との関連を指摘する分析まであった。筆者は、これらの専門家の方々を超える知見を有するわけではない。ただ、これまで出された見方があまりにもバラバラで集約される気配がないため、遅まきながら、あえてこの議論に参入し、一石を投じてみたい。

そもそも不透明だと指摘される中国の政策決定のなかでも、特に軍は秘匿体質が強く、今回の行動の背後にある中国側の意図については、もちろん、最終的には当事者以外誰も知ることはできない。但し、このような問題を理解するためには、これを取り巻く複数の事象を総合的に分析し、論理的に推論することにより、あり得る可能性の幅を狭めていくという姿勢が必要である。その際には、中国の対外政策決定過程に関するこれまでの研究の蓄積も役に立つ。もちろんその推論の結果がまちがっていることもあるかもしれないが、正しく筋道を立てて分析した結果、結論が事実と違っていたと後に判明したのであれば、むしろそれは、たまたまアウトライアー(例外値) であったと位置づけることもできる。

先ずは、今回の事件において何が問われなければならないのか論点整理をしておく必要がある。先ず問われるべきは、もちろん、これまで、中国海警の公船が進入することがあっても海軍艦船は自制してきた接続水域にどうして今回進入したのかということである。尖閣に関するこれまでの中国政府の基本的な政策が変わったのか。また、これと同じく、あるいはそれ以上に重要なのは、今回の事件は接続水域を航行していたロシア海軍艦船を海上自衛隊の艦船が追尾する状況のなかで発生したことから、尖閣問題について中国とロシアの間で連携があったのかという疑問も生じる。また、中露の連携がなかったとしても、今回の事件は、中国側の主張する「自国」の接続水域にロシア、あるいは日本の艦船が進入したことへの対抗措置の形をとったととらえることができるが、ロシア、あるいは日本のいずれの行動が中国側の反応を誘発したのかという問題も残る。このような事件が起きるたびに、これまでにもしばしば、中国側のどのレベルの判断か、すなわち現場の判断か、最高指導部、習近平は知っていたのか、また、在京の中国大使、ひいては外交当局は知らされていたのかといった問題提起が繰り返されてきたが、この場合はどうであったのか。

また、なぜこのタイミングでという問いに関しては、いくつかの状況要因を考察することが必要だ。フリゲート艦の進入は、それに続く、15、16日の中国海軍情報収集艦船の行動とも関連があるのか。実は、これらの事件と前後して、東シナ海上空での日中軍用機の接近事件も増えている [1] 。更に、中国海警の公船による接続水域進入も本年3月以降再び急増しているが [2] 、このような一連の動きと今回の事件は関連があるのか。一方で、6月7日には、東シナ海公海上空で中国空軍戦闘機による米軍偵察機への異常接近事件も起きている [3]

これらの事実に照らせば、南シナ海における米国の「航行の自由」作戦への反発も含め、米中の対立が高まるにつれて、「主権」をめぐる中国の姿勢が最近一段と強硬化したとの文脈で今回の尖閣接続水域侵入を理解すべきだろうか。あるいは、しばしば指摘されるように、今回の事件は、日本が南シナ海問題に積極的に関わることへの反発、すなわち主に日中関係の文脈からのみ解釈するというアプローチでいいのか。更に言えば、今日、南シナ海における中国の強硬姿勢をめぐって明らかに国際環境は中国にとって不利であり、中国が外交的には孤立しつつあるなかで、どうして更に日本との緊張を高めるような行動に出たのか。このような問題をどう分析すればいいのか。事実を詳細に検討し、論理的に推論することにより、どこまで真実に近いところまで絞り込めるのか。

2.ミラー・イメージと中国分析のワナ

ミラー・イメージという概念がある。我々はしばしば自分たちと同じように相手も考え、行動するだろうとのバイアスに捕らわれた分析に陥ることがある。我々と同じようなシステムで相手も動いているという前提から生じる誤解である。実際には中国人の思考様式、更には、中国の対外政策に関わる組織のあり方、政策決定のプロセスは、日本とは大きく異なる。中国の対外政策決定過程については、まだ十分にわかっていないところが多いものの、しばしば指摘されるように、諸外国のように一つの政府の下で全体の統制が保たれるのではなく、大まかに言えば、党、政府、軍がかなりの程度分断されており、各組織間の縦割りの弊害は大きい。また、そもそも社会主義国のレガシーとして公的機関が肥大気味で、内部での調整はスムーズにはいかないし、時間もかかる。巨大で複雑な組織のなかで最高レベルの意思決定者と現場との距離は遠く、最高指導者を過度に偉く扱うような組織文化もある [4]

軍内での政策決定については、通常軍内での意思決定の階段を駆け上り、中央軍事委員会、最終的には党中央政治局というルートで決定されると考えられている。党中央では政治局委員レベル(25名)で近年は軍関係者が2名の定員枠を得ているが、政府側の外交部出身者はポストを有していない。外交と安全保障が交差するような分野においても、軍が自分たちの所掌範囲と考える問題について、その決定過程において外交部はなかなか関与できないような構造にある。一方で、大きな外交問題に発展してから外交部が事後的に火消し役的に関与することはしばしば起きる [5]

省庁横断的な調整機関はあるにはあるものの、その実態は極めて不透明である。古くから、党中央外事工作領導小組が存在し、更には2000年9月、党中央国家安全領導小組が設立され(両者は二つの看板のもとでの一つの組織)、外交安保分野での政策調整の役割を担うことになっている。しかしこのような政策調整機構は、基本的には各部長(大臣)の比較的高いレベルで構成され、しかも、常設ではなく、ある問題が生じた際にアドホック的に集まり政策調整が行われるという性質のものである。つまり問題に対して受動的にしか対応できないと言われる [6] 。習近平体制になって中央国家安全委員会が設立され、習近平以下、共産党序列トップ3名が参加するなど、参加構成員のレベルが更に上がっているものの、常設的な事務局を担う組織の実態については不明のままである。政策決定や調整のレベルが上がったものの、紛争を早期に予防し、また、初期の段階でのエスカレーションを防ぐといった機能はあまり期待できない。

3.大きく異なる中国の対外政策決定システム

更に、中国には日本の総理秘書官のような制度もない。中国では常に最高指導者の近くにいて秘書的業務を処理する組織として、たとえば胡錦濤時代であれば胡錦濤弁公室や温家宝弁公室が知られている。今日の習近平についても同様の秘書的業務を行う弁公室が存在し、そこの組織の事務方トップ(主任)は一定の高い地位にあると考えられるものの、彼らは軍や外交部の出身者ではない。軍や政府機関から届く情報をトップに伝えるシステムは当然あると考えられるものの、日本のように外務省や防衛省から出向の秘書官が常に総理のそばにいるというシステムにはなっていないので、外交や安全保障に関する情報もそれほど頻繁に切れ目なく伝えられるというわけにはいかない。

また、中国の場合にも在外公館には防衛駐在官が出向しているものの、日本のように国内で防衛省が出向制度を通じて、外務省の主要部局に職員を派遣するといったことは行われていないようである。日本では、外務省に派遣されている自衛官がデスク・オフィサーとしてそれぞれの部署で、外交と安保の交錯する分野について派遣元の防衛省との連絡調整のポイントになる。それによって、現場に近いレベルで、早い段階で省庁を越えた政策調整がスムーズに開始される。すなわち、紛争の初期に於ける拡大予防に重要な役割を発揮するシステムとなっているのである。

総じていえば、外交および安保も含めた中国の対外関係における政策調整は、受動的で、問題が大きくなってからの対応となりがちである。更に、相手が米国や日本となれば歴史的経緯もあり非妥協的な姿勢が前面に出やすい。それでも大きくなった問題は放置しておけないので、トップも含めたハイレベルの参加者で会議を開いて方針を決定するものの、参加者のレベルが高すぎると戦略レベルの大まかな方針しか決まらない。実際の政策の実施にあたっては、現場の戦術レベルで解釈の余地が残る [7] 。中国では、一旦大方針が決まれば、各部署なりに上からの方針に過剰に対応し、小役人は手柄を立てに走るといった傾向になりがちだ。したがって、問題が大きくなる前の段階での、時々刻々とした紛争予防的な政策のファイン・チューニング(微調整)には構造的に適していない。

特に軍は政策決定の構造上かなり独立し、かつ、トップの党内ランクも外交部と較べれば高いので、両者の間の調整は常にスムーズには行かない。たとえば、外交当局の国際情勢認識において、中国をとりまく環境が少々不利で孤立しつつあるとか、よって、これまでの政策の調整や転換が必要であるとの認識が出てきたとしよう。その場合でも、各論における軍の具体的行動にまで変更が生じ、更に、最高指導者の認識をも変更に至らしめるには、時間がかかるとともに、そのためにも何か大きなきっかけが必要となる。また、そもそも、今日の中国の指導者の関心の大半はますます国内問題に集中しており、これに較べれば対外関係については鈍感である。

このような中国の対外政策決定の構造と較べれば、日本の政府機構は比較的コンパクトで効率的といえる。それゆえ、我々はミラー・イメージにとらわれて、中国は一枚岩で一丸となって国益を追求しているとの前提で、「中国の意図は」、「習近平のねらいは」といった質問を発しがちである。特に今回のような安全保障関係の分析においては、相変わらず中国が一体となって、目的追求のために内部で切れ目なく連携がとれている、すなわち国際関係論でいうところの国家単体仮説を当然の前提とする分析が多くなりがちである [8]

もう一つ、昨今の悪化した日中関係の下、日本国内から見ているとなかなか気づきにくい点がある。すなわち中国には、冷静に国際情勢を分析し、諸外国との協調を志向する良識と知恵を兼ね備えた人々が、在野の研究者レベルだけでなく政府部内にも引き続き一定程度存在する。但し、中国の置かれた制約の下、このような勢力は、静かな環境では建設的な意見を出すものの、対外緊張が高まると多くは沈黙してしまう傾向にある [9] 。このあたりは、現政権の推し進める対外政策についても、国論を二分するような大きな議論がしばしば展開され、最終的には政策の失敗をも是正するようなバネをもつ民主主義が根付いている米国とは大きな差がある。

4.中露連携はあったのか

今回の事件に話を戻せば、まず注目すべきは、中国艦船の接続水域進入は海上自衛隊の艦船がロシアの艦船を追尾し、両者が接続水域を航行する一連の流れの際に発生した事件だということである。先ず、考えなければならないのは、中露連携があったのかということだ。在日ロシア大使館のホームページでは、これを否定するコメントが出された後、削除されたとの報道もある [10] 。これをめぐっては、中露連携の可能性に含みを持たせることにより、日本側の不安を駆り立てるような中国側識者やメディアのコメントが多くある [11] 。また、あえて個々の引用は避けるものの、中国側の関係者から直接聞いた内容として、中露連携説をそのまま受け入れていると思われる識者の分析もあった。

このような場合の中国人関係者のコメントをどのようにとらえればいいのであろうか。一般に、中国側から発せられるコメントは有識者といわれる人々も含めて、日本以上に玉石混合であり、かつ、このようなタイミングであえて日本側から聞かれれば、率直に無知をさらけ出すよりも、知ったかぶりをする場合もままある。政府当局といっても、今回のように、軍事のオペレーションに関する場合には、たとえ軍や外交部の知り合いから直接話を聞くことができたとしても、直接関係する部門の責任者でなければあまり意味がない。そして、本当に知り得る立場にある者は厳しい保秘が適用されるので決して話さないし、そもそも、彼らは外国の専門家やメディアなどとは接点をつくらない。たとえ軍や外交部の人間であっても、その政策決定ライン上にいなければ、組織内の他の者は知らされていないことの方が多い。そのような者に聞いても、ディスインフォメーションか、あるいは悪意はなくてもせいぜい知ったかぶりの答えしか返ってこない場合が多い。当局者から話を聞けたからといって必ずしも当てにはならないのである。

4月の中露防衛相会談やこれまでの頻繁な中露合同演習をもって、今回の事件における中露連携の可能性を示唆する見方もある。今回、もし中露連携があったとすれば、それは、これまでの尖閣問題に関するロシアの立場を大きく変更することになる戦略的な変更である。それが真実であるとすれば日本にとって深刻な事態であり、今後のロシアの行動を継続して見ていく必要があることはもちろんのことである。但し、普通に考えればこのような政策の変更は、軍における戦術的レベルの判断のみで起きるとは考えにくい。対外政策に戦略的変更を加えるということは、文字通り、軍のレベルだけではなく、外交当局も含めた上であらかじめ最高指導者も含めた国家としての高いレベルの判断と、相手側(この場合ロシア)のトップも含めた合意が必要と考える方が自然であろう。すなわち、中露連携があったとの立場をとる場合には、このような根本的な政策変更が中露双方に生じたのかという意味で、より慎重な姿勢での検証を行う必要がある。いずれにしても、このような性質の問題を考える際のポイントとして、特に、今回のように一方の当事者が日本政府である場合には、現場での中露艦船の動き、交信傍受も含めて、部外者である単独の専門家よりも政府機関の方が圧倒的に情報量があり、より正解に近い推測ができる立場にいる。

5.接続水域進入の考えられる背景

最後に、どうして、このタイミングで中国海軍は、これまでは自制してきた尖閣接続水域進入を行ったのだろうか。南シナ海問題への日本の積極的関与が原因だろうか。言い換えれば、最近の日本政府の南シナ海への積極的関与に対する不快感表出という中国側の外交的判断が、尖閣での海軍の接続水域進入という行動という形で示されたということだろうか。であれば、すでに述べた通り、軍単独の判断ということではなく、外交当局と軍とが事前にすりあわせた上で、そのような行動をとったことになる。しかしながら、中国の政策決定の構造において、このような切れ目ないファイン・チューニングの政策調整が本当に行われていたのだろうかという疑問も生じる。

今回の事件が発生する前の5月にも、南シナ海で中国空軍機が米軍機へ異常接近し、更に7月に入ってからも、中国海軍が南シナ海で大規模な軍事演習を実施している。その後のフィリピンの提訴による仲裁裁判の裁定は、中国が設定した南シナ海における九段線内の主権や管轄権等に国際法上の根拠がないと認定し、中国にとって非常に厳しい結果となった。このような展開にもかかわらず、中国政府は、これまで国際世論を相手に少なくとも表面的には強い姿勢を示している。このような姿勢の背景には、柔軟な対外政策への変更が容易にできない国内政治上の事情が存在することが推察される。

南シナ海問題に代表される海洋における主権と領土の問題については、日本との関係だけではなく、全体として最近極めて非妥協的な姿勢が目立つ。今回の仲裁裁判の結果に対しては、直後にこれに反論する「白書」を発表していることから、かなり以前から中国政府は、今回の判決が中国にとって不利な結果になるということをある程度予測して準備していたことが覗える。すなわち、中国内部での高いレベルで、海洋主権に関する問題については妥協せず当面は強硬な態度で乗り切るべしという方針の決定があり、この大方針に基づいて、各方面における一連の行動がとられていると考えた方がわかりやすい。

今回の尖閣接続水域への中国海軍艦艇の侵入は、少なくともこのような文脈において理解されるべきであろう。あくまで筆者個人の推測の域を出ないものの、現場レベルの判断ではない一方で、最高指導者が個別具体的に海軍艦船の動きに関して、あらかじめ接続水域への侵入までいちいち指示を出したとも考えにくい。主権問題については妥協すべきでない、より強硬な姿勢をとるべしとする最高指導者も含めたコンセンサスがあり、このような上層部の姿勢を踏まえた上で、それぞれの執行レベル、すなわち軍においては軍のしかるべきレベルの解釈の範囲内で動いたものと考えた方が自然である。いつものことであるが、夜中の2時に起こされ日本政府から抗議を受けた在京中国大使は、事前に現場での自国海軍の動きを知らされていたとは考えにくい。

[1] 自衛隊 制服組 トップの河野克俊 統合幕僚長 は6月30日の記者会見で、「空でも海でも、 中国軍 の活動がエスカレートしている印象を受ける」と懸念を示した。「中国機への緊急発進、過去最多水準、統合幕僚長が懸念」『朝日新聞』2016年6月30日 http://www.asahi.com/articles/ASJ6Z53F9J6ZUTIL01L.html(2016年7月23 日アクセス)。

[2] 海上保安庁「尖閣諸島周辺海域における中国公船等の動向と我が国の対処」 http://www.kaiho.mlit.go.jp/mission/senkaku/senkaku.html(2016年7月23 日アクセス)。

[3] 「中国軍戦闘機、米軍偵察機に異常接近 東シナ海上空」『日本経済新聞』2016年6月8日、 http://www.nikkei.com/article/DGXLASGM08H3K_Y6A600C1000000/ (2016年7月23日アクセス)。

[4] 危機における中国の意思決定についての代表的な研究として、リチャード・C・ブッシュ(森山尚美、西恭之訳)『日中危機はなぜ起こるのか』柏書房、2012年(Richard Bush, The Perils of Proximity: China-Japan Security Relations , The Brookings Institution Press, 2010)、138-170頁。

[5] Thomas J. Christensen, “More actors, Less Coordination? New Challenge for the Leaders of Rising China,” Gilbert Rozman ed., China’s Foreign Policy, Who Makes It, and How Does It Made? , (The Asan Institute for Policy Studies, 2012), pp.35-36.

[6] Yun Sun, “Chinese National Security Decision-Making: Progress and Challenges,” The Brookings Institution, May 2013, p.10.

[7] Lu Ning, The Dynamics of Foreign-Policy Making in China, Second Edition (1997), Colorado, Westview Press, p.40.

[8] 浅野亮「中国の台頭と国際秩序」小松道彦、中西寛編『歴史の桎梏を超えてー20世紀の日中関係への新視点』千倉書房、2010年、281-282頁。

[9] 王緝思「中美外交決策的国内環境比較」牛軍編『中国対外政策分析』世界知識出版社、2013年、22-23頁。

[10] 「中国軍、計算ずくの進入 尖閣接続水域に」『日本経済新聞』2016年6月15日。

[11] 例として「日本若心里無鬼、何須怕中俄連合(日本は心にやましいところがなければ中露の協力を恐れる必用はない)」『環球時報』2016年6月12日。

井上 一郎

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