トランプ政権2年のウクライナ政策:「懸念される政策転換」から「歓迎される政策転換」へ

ポロシェンコ大統領と会談するトランプ大統領(ワシントン、2017年6月20 日)    写真提供  Getty Images

中央大学 法学部非常勤講師

西住祐亮

 

トランプ氏勝利による「政策転換」を懸念するウクライナ

2016年アメリカ大統領選挙でのトランプ(Donald Trump)氏の勝利は、アメリカ国内のみならず世界各国にも大きな衝撃を与えた。トランプ氏の勝利そのものが多くの専門家の予測に反するものであったことに加え、トランプ氏の孤立主義的で保護主義的な主張が、アメリカの外交政策に大きな変化をもたらすのではないかとの見方が強まったからである。

その中でも、2014年からの紛争を抱えるウクライナにとって、トランプ氏勝利の衝撃は一際大きかったと思われる。というのも、選挙期間中のトランプ氏は、地域紛争への関与に否定的な姿勢を示していたのに加えて、ウクライナが紛争で対峙するロシアのプーチン(Vladimir Putin)大統領を繰り返し称賛していたからである。

振り返ってみると、オバマ(Barack Obama)前政権のウクライナ紛争への対応は、介入にも不介入にも過度に傾斜しない(深入りも傍観もしない)中間的なものであった。すなわちオバマ政権は、一方で、ロシアの行動を糾弾し、(アメリカの歴代政権がためらってきた)ロシアに対する制裁も発動したが、他方で、アメリカ連邦議会やウクライナ政府から要求があった殺傷防衛兵器(lethal defensive weapon)の同国への供与は行わなかった。

またオバマ政権は、ミンスク合意(2015年2月調印)に基づく紛争解決を重視したが、この合意はロシアだけでなくウクライナにも要求を突きつけるものであった。このため、対ロシア強硬派のジョン・マッケイン(John McCain)上院議員(アリゾナ州、共和党、当時)が、「ウクライナへのより明確な支持」をオバマ政権に要求するという場面もあった[1]。加えてオバマ政権は、アメリカの歴代政権が行ってきた、ウクライナ政府に対する反腐敗改革の要求・支援を、更に強化した。オバマ政権のこうした姿勢は、「反腐敗改革がロシアの脅威に対峙する上でも重要になる」という安全保障上の発想に基づくものでもあったが、必ずしも反腐敗改革に重きを置いていないとされるウクライナのポロシェンコ (Petro Poroshenko) 大統領にとって、こうした要求は一方で負担にもなった[2]

このように、オバマ政権のウクライナ政策は、ウクライナにとって手放しで称賛できるものではなかった。しかしそれでも、オバマ政権がウクライナを支持し、対ロシア制裁を発動してきたのは確かであり、このようなアメリカの姿勢が継続されることは、ウクライナにとって死活的に重要であった。

こうした中でのトランプ氏の勝利は、ウクライナにとってまさに衝撃的であり、見方によっては「悪夢」と言っていいものでもあった。トランプ氏勝利の直後のウクライナでは、「トランプ次期大統領が対ロシア制裁を解除するかもしれない」「ロシアによるクリミア半島の併合を承認するかもしれない」といった不安の声が、一般市民から数多く示されたと伝えられている[3]。 

トランプ政権下の「政策転換」を歓迎するウクライナ

しかしこうしたウクライナ市民の懸念とは裏腹に、トランプ政権のウクライナ政策は全く異なる軌跡を辿ることになった。トランプ政権下のアメリカにおいて、対ロシア制裁は解除・緩和されるどころか、むしろ強化されることになった。

またトランプ政権は、ティラーソン(Rex Tillerson)国務長官(当時)の主導によって、ウクライナ問題担当特使という新しいポストを国務省に設け、カート・ヴォルカー(Kurt Volker)氏を同ポストに就任させた。人員削減や空席ポストが目立つトランプ政権下の国務省の状況を踏まえると、このポスト新設の動きはまさに際立ったものであり、ウクライナ問題の解決に向けたトランプ政権の強い姿勢を示すものとも受け止められた[4]

更にトランプ政権は、オバマ政権が拒み続けたウクライナへの殺傷防衛兵器の供与にも踏み切った。この武器供与は、アメリカによるウクライナ支援強化の象徴とも見られており、再選をかけた選挙を2019年3月に控えるポロシェンコ(Petro Poroshenko)大統領の政治的得点になったとも指摘されている。

このように、トランプ政権はウクライナ政策の分野で、オバマ前政権からの「政策転換」を果たしたことになるが、この「政策転換」は、トランプ氏勝利の際にウクライナ市民が恐れた「政策転換」とはまさに正反対のものである言っていい。すなわち、対ロシア制裁を解除して、アメリカが紛争解決から身を引くという意味での「政策転換」ではなく、ウクライナへの軍事支援を強化して、紛争解決に向けてアメリカが更に関与するという意味での「政策転換」となったのである。

ウクライナの視点に立つと、「懸念すべき政策転換」を回避したばかりか、「歓迎すべき政策転換」を引き寄せたということにもなるだろう。 

ウクライナへの支援強化を可能にした諸要因

それではなぜ当初の予想とは異なるこのような「政策転換」が実現したのであろうか。その背景として第一に指摘すべきは、トランプ大統領本人の姿勢と、政権全体としての政策の間に、大きなずれがある点である。前回の論考でも触れたように[5]、こうしたトランプ政権の特徴については、「ツー・トラック大統領制」といった表現も用いられている[6]。ウクライナ政策については、トランプ大統領がウクライナ紛争について曖昧な(喧嘩両成敗的な)姿勢を時折見せるのに対して、政権幹部はウクライナに対する明確な支持を強調している。そしてここまでのところは、政権幹部の意向の方が、政権としての政策に色濃く反映される格好になっている。

第二に指摘すべきは、第一の点と深く関係することとして、政権幹部によるトランプ大統領の説得が一定の成果を上げてきたことである。例えば、ウクライナへの殺傷防衛兵器の供与については、マティス(James Mattis)国防長官(当時)、マクマスター(H.R. McMaster)国家安全保障問題担当大統領補佐官(当時)、ヴォルカー特使といった政権幹部が早くから供与に前向きであったが[7]、トランプ大統領はそうではなかった。こうした中、政権幹部は、オバマ前大統領がいかに武器供与に消極的であったかを再三強調することで、「オバマ政権との違い」を好むトランプ大統領を説得したとも伝えられている[8]

第三に指摘すべきは、ポロシェンコ大統領によるトランプ大統領への働きかけである。ポロシェンコ大統領は、ウクライナに対する支援強化が、トランプ大統領にとって「見返り」のあるものであるとの見方を、様々な試みを通して強調したとされている。例えば、ウクライナの国営鉄道会社(Ukrainian Railway)は、2018年2年にアメリカのGEトランスポーテーション社(General Electric Transportation)と契約した。この契約は、トランプ氏が2016年の大統領選挙で公約に掲げた「アメリカ鉄道産業の再活性化」や「アメリカ労働者の雇用拡大」に適うものであった[9]

更にポロシェンコ大統領は、トランプ政権による殺傷防衛兵器の供与に合わせるタイミングで、ポール・マナフォート(Paul Manafort)被告の調査を打ち切る命令をウクライナ腐敗防止局に出した(トランプ氏の選挙活動に携わる前のマナフォート氏は、ウクライナで政治顧問をしていた)。この命令は、「ロシア疑惑」の捜査を担当するロバート・マラー(Robert Mueller)特別検察官への協力を停止するものであり、追及を嫌うトランプ大統領への配慮を示すものにもなった[10]

第四に指摘すべきは、ロシア政府による2016年アメリカ大統領選挙への介入疑惑の問題化(2016年12月)である。ロシアによる他国内政への工作活動は、これ以前においても指摘されていたが、アメリカ自身がこうした活動の標的になったとの認識が広がったことで、こうした工作活動に対する意識はアメリカの有権者の間でも飛躍的に高まった。こうした状況下、連邦議会や専門家の間では、アメリカの同盟国・友好国に対する工作活動についても、アメリカが連携して対抗していく必要性が指摘されるようになり、いわば「最前線」としてロシアの工作活動に晒され続けてきたウクライナを支援する重要性も、強調されるようになっているのである[11]。こうしたウクライナ支援の重要性を強調する連邦議会などの動きは、トランプ大統領の説得にあたる政権幹部や、トランプ大統領への働きかけを試みるポロシェンコ大統領にとっても、大きな後押しになっていると思われる。 

安堵できないウクライナ

このように、ウクライナは自らの主体的な活動も通して、トランプ政権の「歓迎すべき政策転換」をたぐり寄せてきたわけであるが、当然ながらこうした状況が今後も変わることなく続くとは限らない。そもそもウクライナ政府の働きかけや、政権幹部の説得が、トランプ大統領の姿勢を根本から変えたわけではないことを指摘・警告する専門家の見方は少なくない[12]

また実際、2018年11月25日に発生したケルチ海峡事件は、トランプ政権への不安が拭いきれないものであることを、改めてウクライナに痛感させる出来事となった。この事件は、クリミア半島の近海を航行していたウクライナ海軍の艦船が、「違法航行」を理由にロシアの沿岸警備隊によって拿捕されたものであり、アメリカ国内では、対ロシア強硬姿勢を求める声が強まった。トランプ政権においても、ポンペオ(Mike Pompeo)国務長官やヘイリー(Nikki Haley)国連大使(当時)などの政権幹部は、ロシアを非難する姿勢を早い段階で鮮明にした。しかしトランプ大統領のこの事件に対する第一声は「いずれにしても(either way)好ましい出来事ではない」(11月26日)というものであり、明確にロシアを批判するものではなかった[13]

その後、アメリカ連邦議会の上院では、「あらゆる機会を使ってロシアに反対すること」をトランプ政権に求める決議案が提出される(11月27日)など[14]、トランプ大統領に対する圧力は更に高まっていった。おりしも2018年11月30日には、アルゼンチンでG20首脳会合が開催される予定で、その機会を用いて、米露首脳会談も開催されるということになっていたが、アメリカ国内の強まる圧力は、トランプ大統領が予定通り首脳会談を行うのを困難にしていった。

こうした中、トランプ大統領は首脳会談を中止する方針を表明し(11月29日)、ロシアに反対する姿勢を遅ればせながら明確にすることとなった。サンダース(Sarah Sanders)ホワイトハウス報道官によると、最終的に中止の決定がなされたのは、アルゼンチンに向かう大統領専用機の中であり、ポンペオ国務長官、ケリー(John Kelly)大統領首席補佐官(当時)、ボルトン(John Bolton)国家安全保障問題担当大統領補佐官との協議を受けての決定であったとされる(ボルトン氏のみ電話での協議)[15]

このように、ケルチ海峡事件についても、曖昧な姿勢をとるトランプ大統領を、ウクライナを支持する政権幹部が説得し、最終的に政権幹部の意向が政権の方針に反映されるという格好になった。しかしケルチ海峡事件の場合は、ロシアとウクライナの軍事的緊張が大規模な武力衝突に発展する危険性もあっただけに、トランプ大統領の当初の曖昧な姿勢や反応の遅さが、ウクライナに不安を抱かせるという側面も強かった。

加えて、トランプ政権で幹部の交代が相次いでいることも、ウクライナにとっては不安材料であろう。この論考でも触れたように、マティス氏、マクマスター氏、ヘイリー氏、ケリー氏は、いずれもロシアへの反対とウクライナへの支持を鮮明にしてきた政権幹部だが、2019年1月現在、この4者はみな政権を去っている。ここまでのところ、この4者の後任が、政権のウクライナ政策に大きな変化をもたらしている兆候はないが、幹部の交代が今後も続くようなことがあれば、大きな変化が生まれる可能性も排除はできない。

ウクライナにとって、トランプ政権の最初の2年は、「懸念すべき政策転換」を回避し、「歓迎すべき政策転換」を引き寄せた、肯定的な2年であったと評価することができる。しかしトランプ大統領自身の紛争介入に対する消極姿勢や、ロシアとの関係改善に向けた意欲が消え去ったわけではなく、ウクライナにとって好ましかったこの2年の傾向が、今後も続くかどうかは定かでない。政権幹部によるトランプ大統領の説得、ウクライナ政府によるトランプ大統領への働きかけ、ウクライナ支援を求める声が支配的なアメリカ連邦議会の動向といったこの論考で注目した諸要因に配慮しながら、引き続きアメリカのウクライナ政策を注視していきたい。

 

(補足)対ロシア制裁に関するアメリカと日本の関係

日本に関する補足として、対ロシア制裁をめぐるアメリカと日本の関係について触れておきたい。2014年のウクライナ紛争以降、アメリカはこの問題に関する対ロシア制裁を継続しているが、オバマ前政権に特徴的であったのは、同盟国・友好国と足並みを揃えることを極めて重視したことであった。ロシアとの経済関係が深いヨーロッパ各国や、ロシアとの関係強化を模索する日本は、アメリカほど対ロシア制裁に積極的でなかったが、オバマ政権はこうした各国との調整や、各国に対する協力の要請に注力した。日本の対ロシア制裁は、G7諸国の中で最も緩やかな内容であったが[16]、オバマ政権は、このような日本に対して、圧力をかけることもあった[17]。これに比べて、現在のトランプ政権は、このような問題から距離を置く傾向があり、対ロシア政策に関する日本の行動に制約を課していないとの見方もある[18]。 


[1] John McCain, “The Russia-Ukraine Ceasefire is a Fiction,” The Washington Post, June 26, 2015. <https://www.washingtonpost.com/opinions/the-russia-ukraine-cease-fire-is-a-fiction/2015/06/26/5cf0cde6-1a9d-11e5-93b7-5eddc056ad8a_story.html?utm_term=.719a1d8da1b2>

[2] Steven Pifer, The Eagle and the Trident: U.S.-Ukraine Relations in Turbulent Times, Brookings Institution Press, 2017, pp.310-313.などを参照。

[3] Christopher Miller, “In Ukraine, Many Wake Up to ‘Nightmare’ of Trump Victory,” RFE/RL, November 9, 2016. <https://www.rferl.org/a/ukraine-reactions-trump-victory/28106405.html>

[4] 加えてヴォルカー氏が、ジョン・マッケイン研究所(John McCain Institute)の専務理事であることも、「ウクライナ支持」に向けた強いメッセージであると、一部で受け止められた。Robbie Gramer, “Trump, Tillerson Tap Russia Hawk Volker for Ukraine Envoy,” Foreign Policy, July 7, 2017. <https://foreignpolicy.com/2017/07/07/trump-taps-russia-hawk-volker-for-ukraine-envoy-putin-russia-kremlin-kiev-nato-europe-tillerson/> などを参照。

[5] 西住祐亮「対ロシア政策をめぐるアメリカ国内議論の図式:超党派の警戒か、共和党と民主党の党派対立か」東京財団政策研究所, 2018年11月 <https://www.tkfd.or.jp/research/detail.php?id=2997> 対ロシア政策については、トランプ大統領がロシアとの関係改善に意欲を見せる一方、政権幹部の多くはロシアへの圧力強化を求めてきた。

[6] “I am Part of the Resistance Inside the Trump Administration,” The New York Times, September 5, 2018. <https://www.nytimes.com/2018/09/05/opinion/trump-white-house-anonymous-resistance.html>

[7] “Mattis Emphasizes U.S. Support for Ukraine, Says Considering Lethal Weapons,” RFE/RL, August 25, 2017. <https://www.rferl.org/a/ukraine-mattis-russia-cease-fire-volker-poroshenko/28693099.html>

[8] Natasha Bertrand, “Ukraine’s Successful Courtship of Trump,” The Atlantic, May 3, 2018. <https://www.theatlantic.com/politics/archive/2018/05/ukraines-successful-courtship-of-trump/559526/>

[9] Ibid.

[10] Ibid.; Andrew Kramer, “Ukraine, Seeking U.S. Missiles, Halted Cooperation with Robert Mueller Investigation,” The New York Times, May 2, 2018. <https://www.nytimes.com/2018/05/02/world/europe/ukraine-mueller-manafort-missiles.html>

[11] 例えばマイケル・マクフォール(Michael McFaul)元駐ロシア大使は、『フォーリン・アフェアーズ』への2018年の論文の中で、「対ロシア封じ込めの闘いの中で、ウクライナ以上に重要な戦域は他にない」「ウクライナの安全・繁栄・民主主義を強固にすることが、ヨーロッパにおけるロシアのイデオロギー的・軍事的攻勢を抑える最善の策である」と述べている。Michael McFaul, “A Grand Strategy for Confronting Putin,” Foreign Affairs, June 14, 2018. <https://www.foreignaffairs.com/articles/russia-fsu/2018-06-14/russia-it>

[12] Bertland, op.cit.

[13] Brett Samuels, “Trump on Ukraine-Russia Conflict, We Don’t Like What’s Happening Either Way,” The Hill, November 26, 2018. <https://thehill.com/homenews/administration/418296-trump-hopefully-ukraine-russia-tensions-will-be-straightened-out>

[14] “S.Res.709: A Resolution Condemning Russia’s Provocative Actions in the Kerch Strait Against the Ukrainian Navy,” Congress.gov, November 27, 2018. <https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-resolution/709>

[15] Andrew Restuccia & David Herszenhorn, “Trump Cancels Meeting with Putin at G20 Summit,” Politico, November 30, 2018. <https://www.politico.eu/article/donald-trump-vladimir-putin-meeting-cancelled-g20/>; 「米ロ首脳会談の中止表明 トランプ氏、拿捕事件理由に ロシアは猛反発」朝日新聞、2018年11月30日 <https://digital.asahi.com/articles/DA3S13792570.html>

[16] 日本の対ロシア制裁については、斎藤元秀『ロシアの対日政策(下):新生ロシアからプーチンまで』慶應義塾大学出版会, 2017年, 162-163頁などを参照。

[17] Emma Chanlett-Avery & Mark E. Manyin & Rebecca M. Nelson & Brock R. Williams & Taishu Yamakawa, “Japan-U.S. Relations: Issues for Congress” CRS Report for Congress, February 16, 2017. <https://fas.org/sgp/crs/row/RL33436.pdf> p.4.

[18] Maria Shagina, “How Russia Exploits Japan’s Soft Approach,” Atlantic Council, June 6, 2018. <https://www.atlanticcouncil.org/blogs/new-atlanticist/russia-exploits-japan-s-soft-approach

西住 祐亮

  • 中央大学法学部非常勤講師