2011年3月11日に発生した東日本大震災から15年となります。頻発する自然災害や加速する人口減少など、新しい課題が次々と押し寄せる中で、私たちは震災の経験から何を学び、これからの社会づくりにどう活かしていくべきなのでしょうか。当時の記憶が風化しつつある今だからこそ、当財団に集う幅広い分野の研究者の知見を通して、震災の教訓と15年間の変化を多角的に見つめ直します。

1995年、阪神・淡路大震災。私は消防庁職員として被災自治体の後方支援にあたった。2011年3月、東日本大震災。今度は札幌市役所で、被災自治体への職員派遣を担った。
二つの大震災を行政の内側から経験して見えてきたのは、単独自治体モデルの構造的限界である。
そしてその先に必要なのは、広域連携の再設計だ。

1. 阪神・淡路大震災が示した“単独被災”の脆弱性

阪神・淡路大震災では、都市直下型地震によって行政機能は大きく損なわれた。庁舎は混乱し、情報は錯綜し、職員自身も被災者だった。昼夜を問わぬ住民対応、物資管理、被害認定・・・。組織は急速に消耗していった。

基礎自治体は住民に最も近い存在であり、災害対応の主体でもある。しかしその人的規模は限られている。危機対応を前提とした冗長設計にはなっていない。

それでも当時は、被災地域が比較的限定されていた。周辺自治体が機能し、外部支援が徐々に整った。

言い換えれば、“外側が生きていた”のである。

この経験は、自治体は災害対応の主体であっても、自己完結できる存在ではないことを教えた。

2. 東日本大震災が突きつけた“同時多発的機能停止”

2011年、東日本大震災はその前提を覆した。津波により庁舎が流失し、職員が犠牲となり、住民データが失われた自治体もあった。さらに原発事故という国家的リスクが重なった。

複数自治体が同時に機能不全に陥る。これが広域複合災害の本質である。

日本の災害対応制度は市町村を基礎単位としている。避難所開設、罹災証明発行、生活再建支援。制度上の主体は常に基礎自治体だ。しかし「市町村が同時に倒れる」状況では、この前提は成立しない。

ここに単独自治体モデルの構造的限界がある。

3. 制度より先に動いた人的ネットワーク

東日本大震災当時、私は札幌市役所にいた。発災直後の公式情報は断片的で、被害の全体像は掴めなかった。そのとき、被災県に勤務する知人から直接連絡が入った。「人が足りない。すぐに出せないか」

この一報が、具体的検討を加速させた。私は直ちに、統括していた組織から二週間交代で被災地市町村へ職員を派遣する体制を整えた。同じころ、阪神・淡路大震災をともに経験した消防局の幹部は、組織決定を待たず北海道から被災地に向かうフェリーを確保していた。消防車両と隊員、支援物資を一括して輸送するためである。

制度上、職員派遣の枠組みは存在していた。しかし、どこに、どの職種を、どの規模で出すか。判断には具体的で信頼できる情報が必要だった。

迅速な派遣が実現した背景には、平時からの信頼関係と、阪神・淡路大震災での経験の共有があった。

ここで学んだのは、危機時のレジリエンスは「制度」だけでなく「関係性」によって支えられているという事実である。

だが、属人的ネットワークに依存する仕組みは持続可能ではない。

4. 緊急消防援助隊という“制度化された例外”

ここで注目すべき制度がある。緊急消防援助隊である。

緊急消防援助隊は、消防組織法に基づき、総務大臣（消防庁長官）の求めにより全国の消防部隊が出動する仕組みだ。大規模災害時には、被災自治体の正式要請を待たずに出動が可能である。

東日本大震災では、発災当日中に出動要請がなされ、延べ数万人規模の部隊が派遣された。

これは事実上の「自動発動型広域支援モデル」である。

常設登録部隊、明確な指揮命令系統、標準化された訓練体系。つまり、日本は「広域即応モデル」を既に持っている。しかし対象は消防に限定されている。

5. 行政事務には“緊急援助隊”が存在しない

震災後、最も長期にわたり人材不足に直面したのは、罹災証明、用地買収、区画整理、生活再建支援などの行政実務である。ここには消防のような常設の緊急即応部隊は存在しない。

派遣は、自治体間の個別調整、総務省や市長会、町村会によるマッチング、任意の相互応援協定に依存する。結果として、支援は人的ネットワークや調整能力に左右される。

なぜ消防では制度化されていることが、行政事務では進まなかったのか。

それは、消防が「緊急対応組織」として制度的に位置づけられてきたのに対し、災害時の行政事務は「通常業務の延長」と見なされてきたからである。

しかし震災は、生活再建支援こそが長期にわたる危機対応であることを示した。

自治体行政にも、緊急援助隊的な仕組みが必要だ。

6. 広域ガバナンスの再設計

二つの震災経験から導かれる結論は明確である。自治体の能力そのものが問題なのではない。単独主体を前提とする制度設計が問題なのである。

単独自治体主義から、リージョナル・ガバナンスへの転換が求められる。これは単なる防災政策ではない。人口減少社会における統治単位の再設計でもある。

広域経済圏、広域医療圏、広域インフラ圏。行政区分と実際の生活圏は既に一致していない。震災はそれを強制的に可視化した。

広域連携は“協力”ではない。統治構造の問題である。それは自治体間の善意の問題ではなく、制度設計と財源配分の問題だ。

例えば、広域単位での常設専門職プール制、一定規模以上の災害時に自動発動する行政版即応チームの制度化などが考えられる。

これからの行政体制は、単独主体を前提とする設計から、広域を単位とした制度設計への転換が求められる。