R-2022-116
| １.中国製造2025の課題 ２.中国の政策実験 ３.政策実験とトップ・レベル・デザイン |
１.中国製造2025の課題
2015年に中国が発表した産業政策である「中国製造2025」が、中国内外からの注目を集めている。中国製造2025は広範な内容を含む中期計画だが、とりわけ中国が野心的にサプライチェーンのハイエンドを掌握しようとしている点[i]、およびドイツのIndustrie 4.0に連なる先進国の再工業化の流れの中で、情報化と産業化の融合によるスマート製造の実現を目指している点[ii]が注目を集めていると言えよう。
中国製造2025は、2025年までに製造強国の列に参加し、2035年までに世界製造強国の中等水準に達し、新中国成立100周年（2049年）までに世界製造強国の前列に立つという「三歩走」計画の一段階目に位置付けられる計画であり、多く指摘されるように、中国は野心的な目標を追求していると考えられる。しかし、中国製造2025の本文を読み解くと、より複雑な現状認識が垣間見える。
本文第一篇の「発展趨勢・環境」では、中国はグローバルな製造業の構造転換の中で、「双方からの圧力」にさらされていると指摘される[iii]。片方の圧力は金融危機後の先進国の再工業化戦略であり、中国のイノベーション能力の弱さ、および鍵となる技術とハイエンド設備での対外依存度の高さが強調される。もう片方の圧力はグローバルな分業化への途上国の参入であり、中国の労働コストの上昇、および投資・輸出の成長鈍化の中で、もはや従来の粗放型の発展モデルは持続できないとされる。
先進国でも途上国でもない状況下でいかに発展を達成するかという問題意識は、中国国内で広く共有されている。例えば、人民日報で苗は中国製造2025とIndustrie 4.0を比較しながら、ドイツは基本的にIndustrie 2.0（大量生産）とIndustrie 3.0（コンピューター化とオートメーション）を達成した上でIndustrie 4.0（サイバー・フィジカル・システム）に取り組んでおり、対して中国は地域ごとの発展度合いの格差が大きいためIndustrie 2.0から4.0までを同時に達成しなければならないと指摘する[iv]。実際に中国製造2025関連の各政策では、地域ごとの発展段階の格差が強調される傾向にある。例えば、工業情報化部が2016年に公布した、スマート製造の達成に関する「情報化・工業化融合発展計画（2016-2020）」では、「異なる企業、業界、地域のレベルと段階の違いに対して、科学的方法・柔軟なメカニズム・正確な政策の形成を加速する」とされている[v]。同年、工業情報化部が発表した「中国製造2025都市パイロットモデル工作案」では、中国は東部・西部・東北部の特徴が異なるため、地域ごとの先行パイロットを通した体系的な国家建設が必要であると強調される[vi]。また、中国製造2025はスマート製造やハイテク分野に範囲を限定した計画ではなく、例えば教育部と中華全国総工会は、2016年に「農民工の学歴・能力向上計画」を発表した。本計画は農民工（農村からの出稼ぎ労働者）150万人を対象とした学習支援をうたい、中等教育卒業以上の農民工の専門技能を高める教育機会を提供し、適切な生活支援や共通語教育を実施し、生涯学習を支援するとしている[vii]。特に農民工が集中する地域を対象にするとされており、格差が甚大な中で、貧困からの脱却や技術者の確保・ボトムアップにも力が注がれていると考えられる。
先進国に近い条件下でのIndustrie 4.0の追求も、従来の輸出志向型経済による競争力の維持も望めず、また地域や業界ごとの格差が非常に大きい中では、国を挙げたハイテクやスマート化の支援だけでなく、地域ごとの現状に合わせた適応的な政策策定・実施が求められる。民主的な手続きを欠いた権威主義体制でありながら、地域や市民のニーズをうまく吸収する適応性が中国の発展の強みであったとする議論は多く存在する[viii]。本稿では、その中でも地方政府のイニシアティブを強調する「政策実験」の議論を手がかりに、中国製造2025に中国の中央と地方がどのように取り組んでいるかを考察する。
２.中国の政策実験
広大な面積を持ち、また改革開放以降の漸進的な市場経済の導入において依拠すべき参照点を持たなかった中国で、改革の推進手段の一つとして政策実験が広く実施された。特に有名な議論として、Heilmannの「ヒエラルキー下の実験」がある[ix]。Heilmannは、中国では国家単位の政策策定・立法に先行して地方による実験が行われ、そこから得た教訓が政策修正の重要な資源として機能したと指摘する。Heilmannによると、従来の政策過程論のモデルでは、政策の分析→策定→立法による具体化というプロセスが政策の施行に先行してきた。しかし、中国の政策実験においては、まずは地方政府による施行によってイノベーションが起こり、成功事例をモデルとして全国的な法律や規制が後から作られる。これらの実験は、完全に地方のフリーハンドで実施されるわけではなく、模範的な事例の他地域への普及や国レベルでの立法化において中央は重要な役割を果たし、この点で実験は「ヒエラルキーの下」に行われる。地方の役人は中央のバックアップを得ることで実験的政策のリスクを低減させ、地方の差し迫った問題の解決や、自身の出世をインセンティブとして実験に取り組む。この点で、中国ではボトムアップ（自発型）とトップダウン（動員型）の区別に意味がないとされる。
具体的な事例として、Heilmannは「企業破産法」の制定を挙げる[x]。1978年から市場経済を導入していった中国で、企業の倒産が法で規定されたのは30年近く後の2007年だった。特に国有企業の負債が問題視されたため、倒産の規制は1983年から中央のアジェンダに挙がっていたが、当時の国有企業は公共財の提供などを担う実質的な自治体として機能しており、また国有セクターは様々な既得権益が絡み合う領域であったため、地方の実験を通した漸進的な改革が志向された。国有企業改革の本格的な前進は、1997年のアジア通貨危機によって負債が真剣に問題視されるようになるのを待つことになるが、それ以降実施された多くの改革は、地方での実験が蓄積されていたからこそリスク計算が容易であった。よって、中国における国有企業改革は一貫した政策パッケージではなく、アドホックな取り組みの積み重ねであったとHeilmannは指摘する。企業破産法の成立過程でも、中央がスポンサーとなって地方で多くの実験が行われ、地方での経験が中央での議論に活用された。破産の規制に取り組むにあたってのガイドラインは中央が示したが、そこで提示された目標・プライオリティを実現するためのイノベーティブな解決策の発明は地方に委ねられた。アジェンダ設定や評価・普及は中央が担い、手段は地方が考えるという分業体制によって、中国の企業破産法が成立したと指摘される。
政策実験をめぐるガバナンス体制については、研究者ごとに立場の違いが見られる。Heilmannと同様、中央の党・政府を頂点としたヒエラルキーを強調する研究として、中央の派閥間対立に政策実験が利用されたとする議論[xi]や、中央による人事面でのインセンティブ設計の分析[xii]がある。他方で、より地方からのボトムアップのダイナミズムを重視する議論として、垂直的な人事評価システムがかえって中央の意思に反する地方の意思決定につながるとする議論[xiii]や、政策企業家の役割を強調する議論[xiv]があるが、いずれにせよ中央と地方の相互作用が議論の前提に置かれる。
前述のように、中国製造2025では、先進国でも途上国でもなく、また地方ごとの格差が大きい中国の現状が強調されてきた。改革の不確実性からプラグマティズム・漸進主義に基づく政策実験が採用されてきた中国の歴史を鑑みると、政策実験による地域の現状に基づく政策イノベーションが、中国製造2025でも目指されている可能性は否定できない。次節では、中国製造2025でも政策実験が重視されている点を指摘するとともに、習近平政権における政策実験の捉え方の変化を概観する。
３.政策実験とトップ・レベル・デザイン
Heilmannは、中央レベルで刊行された経済体制改革関連の文書のうち、実験的特性を持つものを、北京大学が運営する公文書のデータベースである「北大法宝」を用いて政策文書のタイトルから推計している[xv]。改革開放の最初の20年は、政策実験を主な手段とする政策の割合は30%前後を推移したが、1997年以降、経済官庁の機構改革とWTO加盟によるグローバル・スタンダードへの対応によって割合は13%ほどに低下した。2003年の胡錦濤・温家宝体制で地方の福祉が重視されたため割合は20%を超えるようになるが、2015年に、後述の習近平による「トップ・レベル・デザイン」を地方が考慮し始めたため、それ以降実験的な政策の割合は10%以下にまで低下した。
しかし、不確実性に対応するという政策実験の性格を鑑みると、領域ごとに政策実験を用いた政策の割合は異なる可能性がある。Heilmannと同様に北大法宝を用いて、中国製造2025を本文中に含む公文書のうち、中国の政策実験の代表的な枠組みであるパイロット・プロジェクト（试点）に言及する文書の割合を計算すると、51.8%に及ぶ。データ取得の基準はHeilmannと異なるものの、中国製造2025の実施において政策実験が重要視されていると考えられる。
表１：省・市レベルの中国製造2025関連文書数とパイロット・プロジェクト（試点）の割合
北大法宝から筆者作成
同様の手法で各地方政府の公文書を収集し、中国製造2025関連の文書数と、そのうちパイロット・プロジェクトを含む文書の割合を表１に示した。表１は、中国の地方政府の中で最上位に位置付けられる省、直轄市（北京市、天津市、上海市、重慶市）と少数民族自治区、および各省の下位に位置付けられる市レベルのデータを示している。ほとんどの地方政府で、パイロット・プロジェクトを含む割合は50%を超えており、さらにほとんどの自治体で省レベルよりも市レベルの方が割合が高い。省・直轄市・少数民族自治区レベル全体では56.6%、市レベルでは73.8%の中国製造2025関連文書がパイロット・プロジェクトを含み、中央レベルの51.8%と併せて、基層レベルに近づくほどパイロット・プロジェクトがより重視される傾向にあると考えられる[xvi]。
前節に示した通り、地方の発展度合いによって採用される政策が異なる可能性があるため、Huiminらの分類に基づき[xvii]、技術的優位性が高く製造業も発展している東部沿海部の江蘇省、伝統的な産業基地であり製造業の成長が鈍化している東北部の遼寧省、発展が遅れている西部の甘粛省、それぞれについて、中国製造2025の戦略を簡単に概観する。
１つ目の江蘇省は、蘇州市・南京市・無錫市などが含まれるITやハイテク製造業の成長が著しい地域である。中央による中国製造2025の発表を受け、江蘇省は2015年6月に「中国製造2025江蘇行動大綱」を発表した[xviii]。同文書では、イノベーション力・創造力の強化によるハイテク企業の10,000社以上への増加、従業員1万人あたりの科学技術人員90人の達成、製造業企業の生産額100万元あたりの開発特許取得件数87件以上など、野心的な目標が掲げられている。さらに、製造と情報の融合（両化）についても、スマート工場を1,000以上建設するとされている。
同省は、①標準建設・スマート製造・グリーン製造のためのプラットフォーム建設、②ソフトウェア、製造リソース、標準に関する情報の共有を目的とするクラウドサービス、③加工貿易の高付加価値化、④蘇州市を中心とした対外投資の強化、の４分野についてパイロットを推進するとしている。
この方針を受け、一例として南京市は、産業クラウドサービスのイノベーションを目的とした製造モデルをパイロットによって確立するとしている[xix]。製造業のハイエンド化、スマート製造の推進など、中国製造2025の中でも野心的な目的を江蘇省は重視していると考えられる。
２つ目の遼寧省は瀋陽市、大連市などの伝統的な工業都市を持ち、2015年に「中国製造2025遼寧省行動大綱」という文書を公布しているが、北大法宝と省のウェブサイトからはこの文書は入手できなかった。しかし、東北部の製造業の改革は、中央レベルの焦点の一つとなっている。例えば、2016年に中国共産党中央と国務院が連名で発表した「東北地区の古い工業基地を全面的に振興するための若干の意見」では、京津冀（北京市・天津市・河北省）などとの協力を通して東北部で新興産業を発展させ、産業の多元化によって一つの都市に「一つの企業、一つの産業」しかない状態を転換させるとしている[xx]。そのための施策の１つが「自主創新モデル区」であり、都市部の工業地帯をイノベーション・創業地区に変えるパイロット・プロジェクトが奨励されている。
大連市が発表した「中国製造2025大連行動計画」は、製造業を同市の伝統的な支柱産業としつつ、国内外の先進地域と比べて発展度合いに大きな差異が存在すると指摘する[xxi]。また、多くの先進国がIndustrie 3.0の基礎の上でIndustrie 4.0を目指しているのに対し、大連市は全体としてまだIndustrie 2.0、一部の都市はIndustrie 3.0の水準にとどまっているという現状認識が示され、「Industrie 2.0の普及、Industrie 3.0の是正、Industrie 4.0の追求」の関係の処理が肝要であるとされる。パイロット・プロジェクトはIndustrie 4.0にあたるスマート製造の領域で実施するとされ、「普及の前に試し、難しいことの前に易しいことを実施する」という方針が示された。
最後に、発展の遅れる西部にあって比較的多くの中国製造2025関連の文書を公布している甘粛省は2015年に「中国製造2025甘粛省行動大綱」を発表しており、同文書ではスマート製造などについても言及はされているものの、「５つの伝統産業クラスター」のアップグレードに重点が置かれている[xxii]。「新興産業クラスター」の設立もうたわれている点で、遼寧省と同様に産業の多元化にも焦点が当てられているが、特定の産業にしか強みがないとされる遼寧省とは対照的に、そもそもの伝統産業における生産性の低さが強調される。また、武威市の実施方案ではスマート製造の文脈でパイロット・プロジェクトが言及されるものの[xxiii]、その具体的な内容は農村部などでのブロードバンドの普及であり、スマート工場の建設等を目指す江蘇省・遼寧省とは温度差が感じられる。
以上から、中国製造2025の施策は地域ごとに多様性が見られ、また主に後発国の優位性が発揮できず不確実性の高いスマート製造分野でパイロット・プロジェクトが導入されていると推測できる。このように、政策実験は中国の現状に合わせた適応的な枠組みと考えられるが、他方で、2012年からの習近平政権以降、この潮流に変化が見られる。
2012年の中国共産党第18回全国代表大会で、「トップ・レベル・デザイン」（顶层设计）という概念が発表された[xxiv]。トップ・レベル・デザインは党中央による統一的な指導を強調する概念であり、この枠組みの下、中央は地方に対して以前よりも厳しい要求が可能になったとされる。YangとYanは、習近平がこの枠組みを提出した理由として、改革が進む中で特に困難な課題が残った点、改革をめぐる国内外の環境が悪化している点、地方や行政部門に自主性を持たせた結果、既得権益による硬直化が起きている点を指摘する。政策実験の既存の研究では、方針は中央が示し、手段は地方が考えると表現されることが多いが、トップ・レベル・デザインにおいては目標から改革手段に至るまで、中央によるデザインが重視される。パイロット・プロジェクトの多くは、習近平をトップに据える「中央全面深化改革領導小組」の指導下に置かれることになった[xxv]。
トップ・レベル・デザインは政策実験の重要性自体を否定するわけではないが、他方で習近平は、全ての改革措置は法律から正統性を得る必要があると強調し、国務院の会議では「国務院の決定は妥協なく実施されなければならず、いかなる『創造的な実践』も許さない」と述べている[xxvi]。Heilmannが指摘するように、実践が法に先行することが中国の政策実験の特徴だとすれば、これは大きなパラダイムの変化であると考えられる。このような状況下で、地方政府はどの程度自身のインセンティブを発揮して良いのかについて難しい判断を求められるようになり、中央の指令の解釈が困難になったことで政策実験が抑制されていると指摘される[xxvii]。
前述の通り、中国製造2025は、まだ政策実験が重視されている領域だと考えられる。しかし、中央と地方の関係の変化が各プロジェクトにどのような影響を与えているかについては、より詳細な事例分析が必要となろう。習近平以降の政策実験のプロセスの変化、およびそれが政策のアウトプットにどのような影響を及ぼしているかについてはまだ十分な議論が積み上げられておらず、トップダウンのデザインとボトムアップの実験のバランスをどのように考えるかは、政治体制が異なるとはいえ、日本にとっても重要な教訓となると考える。
[i] Glaser, Bonnie (2019), "Made in China 2025 and the Future of American Industry", Center for Strategic and International Studies, pp.1-8.
[ii] 周济（2015) 智能制造-“中国制造2025”的主攻方向, 《中国机械工程》, 26(17), pp.2273-2284.
なお、2011年に発表されたドイツのIndustrie 4.0と中国製造2025の関係性が特に中国国内で多く議論されているが、中国製造2025の主導部署である工業情報化部は、2008年の設立当初から「情報化と工業化の融合」、「軍民の結合」、「工業を「大きい」から「強い」に転換する」など、後の中国製造2025の主な目標をそのミッションとして掲げている。
国务院办公厅，《关于印发工业和信息化部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》：2008.07.11.
[iii] 国务院，关于印发《中国制造2025》的通知：2015.05.08
[iv] 苗圩：中国制造2025：迈向制造强国之路, 《人民日报》, 2015.05.26.
[v] 工业信息化部，关于印发信息化和工业化融合发展规划(2016－2020年)的通知：2016.10.12.
[vi] 工业信息化部办公厅，关于印发《“中国制造2025”城市试点示范工作方案》的通知：2016.02.02.
[vii] 教育部，中国全国总工会，关于印发《农民工学历与能力提升行动计划——“求学圆梦行动”实施方案》的通知：2016.03.01.
[viii] Nathan, Andrew (2003), "Authoritarian Resilience", Journal of Democracy, 14(1), pp.6-17.
[ix] Heilmann, Sebastian (2008), "Policy Experimentation in China's Economic Rise", Studies in Comparative International Development, 43, pp.1-26.
[x] Heilmann, Sebastian (2008), "Experimentation under hierarchy: Policy experiments in the reorganization of China's state sector, 1978-2008", CID Working Paper Series, 17, pp.1-19.
[xi] Cai, Hongbin and Treisman, Daniel (2007), "Did government decentralization cause China's economic miracle?", World Politics, 58(4), pp.505-535.
[xii] Xu, Chenggang (2011), "The Fundamental Institutions of China's Reforms and Development", Journal of Economic Literature, 49(4), pp.1076-1151.
[xiii] O'brien, Kevin and Li, Lianjiang (1999), "Selective policy implementation in rural China", Comparative Politics, 31(2), pp.167-186.
[xiv] Hasmath, Reza, Teets, Jessica and Lewis, Orion (2019), "The innovative personality? Policy making and experimentation in an authoritarian bureaucracy", Public Administration and Development, 39(3), pp.154-162.
[xv] Heilmann, Sebastian (2018), Red Swan: How Unorthodox Policy Making Facilitated China’s Rise, Chinese University Press.
[xvi] 市の下にはさらに県・郷レベルの自治体が存在するが、北大法宝ではこれらのレベルのデータは取得できない。
[xvii] Huimin, M. et al. (2018), "Strategic Plan of "Made in China 2025" and Its Implementation", in Brunet-thornton, Richard and Martinez, Felipe (eds.) Analyzing the Impacts of Industry 4.0 in Modern Business Environments, Business Science Reference.
[xviii] 中共中央江苏省委员会，江苏省人民政府，关于印发〈中国制造2025江苏行动纲要〉的通知：2015.6.3.
[xix] 南京市人民政府，关于印发《中国制造2025南京市实施方案(2015—2017)》的通知》：2015.07.16.
[xx] 中共中央，国务院，关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见：2016.04.04.
[xxi] 大连市人民政府，关于印发中国制造2025大连行动计划的通知：2016.01.29.
[xxii] 甘肃省人民政府，关于印发《中国制造2025甘肃行动纲要》的通知：2015.11.02.
[xxiii] 武威市人民政府，关于印发中国制造2025武威市实施方案的通知：2016.03.14.
[xxiv] Yang, Xuedong and Yan, Jian (2018), "Top-level design, reform pressures, and local adaptations: an interpretation of the trajectory of reform since the 18th CPC Party Congress", Journal of Chinese Governance, 3(1), pp.25-48.
[xxv] 特に重要な政策領域を、領導小組を通して習近平が指導するようになった点は、習近平による再集権化の試みの一つとして指摘される。
MacFarquhar, Roderick (2018), "Does Mao Still Matter?" in Rudolph, Jennifer and Szonyi, Michael (eds.), The China Questions: Critical Insights into a Rising Power, Harvard University Press.
[xxvi] Yang, Xuedong and Yan, Jian (2018), "Top-level design, reform pressures, and local adaptations: an interpretation of the trajectory of reform since the 18th CPC Party Congress", Journal of Chinese Governance, 3(1), pp.25-48.
[xxvii] Teets, Jessica and Hasmath, Reza (2020), "The evolution of policy experimentation in China", Journal of Asian Public Policy, 13(1), pp.49-59.
※本Reviewの英語版はこちら
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