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【特集】東日本大震災から15年―災害時の医療政策を問う
March 11, 2026
2011年3月11日に発生した東日本大震災から15年が経ちました。頻発する自然災害や加速する人口減少など、新しい課題が次々と押し寄せる中で、私たちは震災の経験から何を学び、これからの社会づくりにどう活かしていくべきなのでしょうか。当時の記憶が風化しつつある今だからこそ、当財団に集う幅広い分野の研究者の知見を通して、震災の教訓と15年間の変化を多角的に見つめ直します。
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この記事のポイント |
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1 はじめに |
1 はじめに
東日本大震災から15年が経過した。この間、日本は熊本地震（2016年）、西日本豪雨（2018年）、度重なる台風・洪水災害、能登半島地震（2024年）、そして新型コロナウイルス感染症（COVID-19）という複合的危機を経験してきた。日本は地震・津波・豪雨が頻発する「災害大国」であり、かつ世界有数の超高齢社会でもある[1]。そのような状況において、災害は例外的事象として扱うべきではない。医療政策は、平時の効率性だけでなく、危機時の持続性（resilience）を前提に再設計される必要がある。東日本大震災発生直後の最大の教訓は「医療は止まる」という現実であった。停電、断水、燃料不足、交通遮断により、医療機関そのものが機能停止に陥った。本稿では各種災害に共通する医療課題を振り返り、平時からの政策的備えの必要性と今後の展望を論じる。
2 大規模災害に共通する急性期医療の脆弱性
2.1 自然災害と医療インフラの崩壊
大地震や豪雨災害では、被災地の医療インフラそのものが打撃を受け、急性期医療体制が危機に瀕する。東日本大震災では岩手・宮城・福島の3県で380もの病院が被災し、医療供給が逼迫した。停電・断水などライフライン寸断や交通網遮断によって医薬品・燃料の供給も滞り、救命に必要な医療資源が極端に限られた。このような災害医療では、平時の救急医療とは異なり「限られた資源で最大多数の命を救う」発想が求められる[2]。
実際、東日本大震災時には全国から駆け付けた医療チーム——DMAT（災害派遣医療チーム）、日本赤十字社や自衛隊の救護班、日本医師会のJMATなど——が被災地の行政・医療機関と連携し、何とか急場をしのいだ。しかし、受け入れ体制や指揮系統の混乱も指摘され、その調整は制度的に十分洗練されたものとは言い難かった[3]。2016年の熊本地震では、東日本大震災の教訓を踏まえた対応がなされたが、老朽化した基幹病院の耐震化の遅れなどの課題が明らかとなった[4]。都市直下地震や南海トラフ巨大地震が現実味を帯びる中、こうした急性期医療崩壊の危険性は常に念頭に置かねばならない。
2.2 COVID-19が露呈した構造的脆弱性
COVID-19によるパンデミックは、災害とは様相が異なるものの、日本の医療提供体制が危機時に機能不全に陥り得ることを浮き彫りにした[5]。日本は人口当たり病床数ではOECD諸国でも突出していながら、急性期での重症患者受入体制は脆弱で、「医療崩壊」が度々現実の問題となった。要因の一つは人員不足である。2021年夏時点で、全国約90万の急性期病床のうちコロナ患者の受け入れは5%に過ぎず、米国の20%以上という実績と比べても著しく低調であった。その背景には、病床はあっても担う医療スタッフが足りないという構造的問題がある[6]。病床数と実効的収容能力は同義ではなく、急性期医療の真のボトルネックは人材配置、情報共有、指揮命令系統にある。
したがって政策課題は明確である。第一に、災害拠点病院の機能強化と電源・通信の冗長化。第二に、広域搬送ネットワークと医療コーディネート体制の強化。第三に、平時からの人材育成と役割分担の再設計である。平時からの人材育成と役割分担の見直しなしに、大規模災害時や感染症流行時の「急性期収容力」を高めることはできない。
3 慢性期医療・介護への接続と被災者の長期支援
3.1 災害関連死と中長期的健康被害
災害対応は発災直後の救急医療だけで完結しない。急性期を乗り越えた後、被災者の中長期にわたる健康管理や慢性疾患治療、介護への接続が極めて重要である。東日本大震災では、福島原発の事故により近隣住民は住居があっても避難生活を余儀なくされ、避難所生活の長期化に伴い、慢性疾患や障害を抱える人々のケア継続や生活不活発による健康悪化が大きな課題となった。エコノミークラス症候群や持病の悪化、災害関連死の増加は、急性期を生き延びた被災者を次に襲う危機である。震災関連死では高齢者の占める割合が極めて高く、東日本大震災では関連死の9割が高齢者であったとの報告もある[7]。
熊本地震でも車中泊による健康被害が報告され、豪雨災害では在宅療養患者の孤立が問題化した。これらは、急性期医療から慢性期医療・介護への切れ目ない支援の必要性を如実に物語るものである。
3.2 災害時専門チームの整備と課題
近年、医療・福祉分野でも災害時専門チームの整備が進みつつある。急性期にはDMATが出動し、数日以内の救命救急を担う。その後を継ぐ形でJMAT（日本医師会災害医療チーム）が亜急性期から慢性期にかけて地域に入り、必要に応じて2次・3次派遣で長期支援にあたる枠組みが整えられた[8]。さらに、リハビリ専門職で構成するJRAT（災害リハビリテーション支援チーム）や、心のケアを担うDPAT（災害派遣精神医療チーム）、介護福祉分野のDWAT（災害派遣福祉チーム）の全国展開も始まっている。
2024年1月の石川県能登半島地震では全都道府県からDWATが派遣され、被災地の要介護高齢者や障害者等の生活支援に初の全国規模で取り組む試みがなされた[9] 。同地震では高齢化率の高い地域で在宅医療患者の支援が困難となった一方、平時から地域連携を構築していた医療機関では比較的迅速な体制再構築が可能であった。慢性期医療・介護との接続こそが災害後の死亡率を左右する。しかし依然として医療と介護の統合的設計は十分とは言えず、災害医療政策は「救命」から「生活支援を含む医療の継続性」へと軸足を移すべき段階にある。
4 社会的脆弱性への対応と「要支援者」対策
4.1 災害弱者の実態
大規模災害のたびに浮き彫りになるのは、社会的に脆弱な人々への支援の困難さである。高齢者、障害者、乳幼児、持病を持つ人、独居の人々——彼らは災害時に取り残されやすく、特別の配慮が必要となる。東日本大震災では多数の住民が分散避難し、とりわけ要配慮者の安否確認と必要支援の把握が初期対応の重要課題となった。上述のように、災害全体の死者に占める高齢者の割合は約7割に上り、災害関連死では9割に達した。脆弱な人々ほど被災により健康を害しやすいという厳然たる現実がある[10]。
4.2 制度整備と「個人情報の壁」
2011年の東日本大震災発生当時、安否不明の障害者リスト提供を障害者団体が求めても、多くの自治体がプライバシー上の懸念から開示を拒み、「個人情報の壁」が支援の障害になると指摘された。後述するいわゆる個人情報保護法の「2000個問題」も顕在化した。個人情報保護法制上は、そもそも生命・身体の保護が必要な場合には本人同意がなくとも情報提供が可能であったが、その点がガイドライン上明確になるとともに、法律に基づいた情報共有が位置づけられることとなった。2013年の災害対策基本法改正では「避難行動要支援者名簿」の作成が市町村長の義務とされ、平時から消防・警察・民生委員など関係者へ名簿情報を提供できる仕組みが導入された[11]。法律に基づき、災害時には本人同意なしでも情報提供が可能とされ、要支援者を事前に把握・支援する体制強化が図られた。
しかし、実際には個人情報保護への過度な配慮が「名簿の宝の持ち腐れ」を招くケースが後を絶たない[12]。また、名簿の作成方法にも課題がある。自治体によっては事前同意を得た希望者のみを登録する「手上げ方式」を採用しており、真に支援が必要な人が網羅されていない恐れがある。法的障壁は相当程度解消されたが、実務運用と地域連携にはなお課題が残る。重要なのは、名簿を「管理対象」としてではなく「地域支援ネットワークの起点」として活用する発想である。医療・福祉・自治会が平時から情報共有と訓練を重ねなければ、制度は機能しない。
5 広域医療連携と国際比較
5.1 東日本大震災における広域連携の経験
未曾有の広域災害に直面したとき、一つの都道府県だけで対応することは不可能である。東日本大震災では、発災直後から全国各地の医療人材・物資が被災地へ動員され、まさにオールジャパンの広域医療連携が展開された。岩手県では震災発生からわずか9日後に「いわて災害医療支援ネットワーク」を立ち上げ、県医師会や日本赤十字社、国立病院機構などと協力して外部医療チームの受入調整にあたった。被災地を熟知する地元医師らが中心となり、避難所巡回や患者情報共有に努めたこの仕組みは、応援チーム撤退後の地域医療継続にもつながった。平時から官民の関係者が顔の見える協力体制を築いておくことが、いざという時の即応力強化に直結する。
5.2 都市・地方の役割分担と災害医療コーディネーター
広域連携においては、都市部と地方の役割分担も重要である。医療資源が集中する大都市は、大災害時に周辺地域を支援する責務を負う。他方で地方も、首都直下地震など都市が被災する場合には、被災者受入先として機能する準備が求められる。日本には災害拠点病院の全国ネットワークや都道府県間の応援協定が整備されつつあるが、今後はこれを実効性あるものとし、「どの地域で大災害が起きても全国で支える」体制を一層強固にしなければならない。被災地外からの医療チームを円滑に統括する災害医療コーディネーターの育成配置も重要であり、広域調整機能を制度的に保障し、地域間での医療情報共有や患者搬送のルールを平時から取り決めておくことが急務である。
5.3 海外の事例は参考になるのか
災害対応の国際的な参考事例としては、例えば、ドイツの連邦技術支援隊（Technisches Hilfswerk, THW）が挙げられる[13]。THWは1950年に設立された連邦内務・郷土省（BMI）所管の技術特化型災害対応組織であり、THW法（THW-Gesetz）によってその任務が法的に規定されている。組織はボンに本部を置き、全国8つの州支部（Landesverbände）、66の地方事務所（Regionalstellen）を経て、末端の668の地方隊（Ortsverbände）へと指揮系統が連なる。
THWの最大の特徴は、構成員の98〜99%がボランティア（Ehrenamtliche）であるという点にある。約88,000人に上る隊員のほとんどが自らの仕事や家庭を持つ傍ら、無償で市民保護活動に従事しており、常勤職員は約2,100人に過ぎない[14]。このボランティアモデルにより、完全なプロフェッショナル部隊を維持する場合に比べてごくわずかなコストで、全国規模の高度な技術力を持つネットワークを維持することが可能となっている。隊員の動機は社会貢献への「誇り」、重機や特殊車両の運転免許など実用的なスキル習得の機会、リーダーシップ経験など多様であり、2011年の徴兵制停止後も隊員数は過去最高を更新している。組織はモジュール化されており、汎用的な「救助グループ（Bergungsgruppe）」を基本とし、電力供給、排水・ポンプ、橋梁建設、ロジスティクスなどの専門グループ（Fachgruppen）が補完する構造により、災害の種類や規模に応じた柔軟な部隊編成が可能である。
2021年7月、集中豪雨「ベルント」によるアール川流域の洪水災害では、THW史上最大規模の出動となった。全668地方隊から延べ約17,000人が動員され、総活動時間は270万時間を超えた[15]。仮設橋の建設、重機による瓦礫撤去、高性能ポンプによる排水、非常用電源の確保と移動式浄水設備による飲料水供給など、その活動は極めて技術的かつ多岐にわたった。この大洪水は、THWの「分権的・ボランティアベース・技術特化型」モデルの有効性を現実世界で証明した。一方で、長期かつ大規模な対応をボランティアの善意と自己犠牲に依存し続けることの持続可能性という課題も浮かび上がった。THWの国際活動は130カ国以上に及び、SEEBA（都市型捜索救助）やSEEWA（給水・衛生）といった専門ユニットが国連やEUの枠組みで活動している。2011年の東日本大震災にも専門家チームを派遣している。
ドイツの市民保護体制はTHWにとどまらない。BBK（連邦市民保護・災害援助庁、2004年設立）が重要インフラの物理的保護を担い、BSI（連邦情報セキュリティ庁、1991年設立）がサイバーセキュリティを担当するなど、物理的・情報的レジリエンスを制度的に分担している[16]。ドイツ連邦共和国基本法第35条は連邦と州の災害救助協力を規定し、第73条は市民保護を連邦の専属的立法事項として位置づけている[17]。近年のドイツ政府が掲げる「統合安全保障」概念においても、THWは外交や軍事と並ぶ国家レジリエンスの重要なツールとなっている[18]。
フランスの「市民安全（Sécurité Civile）」は、THWとは対照的なモデルを提示する。内務省の「市民安全・危機管理総局（DGSCGC）」が国家レベルで一元的に調整し、約246,500人の消防士（79%がボランティア）を中核としつつ、市民安全任務に特化した約1,400人規模の軍事部隊（UIISC）を統合的に運用する中央集権的構造を持つ[19]。ドイツの分権的ボランティアモデルとフランスの中央集権的・軍民統合モデルは、いずれも市民保護のあり方として重要な参照枠組みである。
日本においても、医療専門職中心の支援体制に加え、技術支援・ロジスティクス・情報管理を担う国家的枠組みの強化が求められる。ただし、日本の医療制度や自治体構造はドイツ・フランスとは異なる。また、さらに大きな違いとして、対応すべき災害の種類、規模等が全く異なる。重要なのは制度の模倣ではなく、「分権的ネットワークと中央調整の両立」という原理を、日本の文脈に適合する形で導入することである。
6 医療情報基盤の整備とマイナンバー制度の活用
6.1 情報共有の障壁と制度改革
大規模災害下で被災者を円滑に支援するには、医療情報の共有基盤が不可欠である。持病や投薬状況、アレルギー情報などが不明では、応急処置や継続治療に支障が生じかねない。しかし日本では病院ごとに電子カルテが孤立し、平時でさえ情報連携が十分に進んでこなかった。東日本大震災時には紙の診療録が散逸し、避難先で適切な医療を受けられないケースも報告されている。
情報連携が進まない背景には、自治体ごとに異なる個人情報保護条例その他機関ごとのルールが合計約2000件存在し、情報連携の障壁となるいわゆる個人情報保護法制の「2000個問題」があった。安否確認や医療支援に必要な患者情報の共有が、個人情報保護への過度な配慮から躊躇され、迅速な支援の妨げとなった事例が報告されている。その後、個人情報保護法制の見直しやガイドライン整備が進み、災害時をはじめとして、生命・身体の保護が必要な場合には本人同意がなくとも必要な情報提供が可能であることが明確化された。もっとも、制度的障壁が緩和された現在においても、実際に共有可能な医療情報が存在し、標準化されていなければ迅速な支援は実現しない。
6.2 全国医療情報プラットフォーム構想
この点で、国が推進する「全国医療情報プラットフォーム」構想は災害時の医療継続性を確保する基盤整備として重要な意味を持つ[20]。電子カルテ情報の標準化・集約を進め、患者の診療情報や検査結果等を全国どこでも参照できる仕組みを整備中である。電子カルテ情報共有サービスの整備、被保険者番号の個人単位化、マイナンバーカードの健康保険証利用は、医療情報を横断的に接続する基盤となる。医療情報が個々の医療機関に閉じたものではなく、社会全体で支える共有資源として活用される仕組みが整備されてこそ、避難先や広域搬送先においても継続的で適切な医療提供が可能となる。
6.3 マイナンバー制度とPHRの可能性
この鍵となるのがマイナンバー制度である。従来、日本の診療情報は個人を正確にひも付ける手段がなく、病院や保険者ごとに分断されてきた。しかし近年、被保険者番号の個人単位化とマイナンバーカードの健康保険証利用により、情報連携の基盤が整いつつある。すでに避難所運営ではマイナンバーカード活用の実証が始まっており、ある自治体の訓練ではカードによる避難者受付で手続き時間を9割短縮できたとの報告もある。また、能登半島地震の際にも示されたように、「緊急時医療情報・資格確認機能」によってマイナンバーカードがなくとも、情報連携基盤を通じた情報共有は可能である。
さらにマイナポータルに平時から薬剤・疾患情報を蓄積し、災害時に本人同意のもと医療者と共有するPHR（Personal Health Record）の活用も検討されている[21]。こうしたPHR活用は感染症流行時のデータ把握にも有用であり、平時から住民の健康情報を蓄積・連携しておく意義は大きい。今後は医療情報基盤を単なるDX施策としてではなく「国家レジリエンスの中核」と位置づけ、情報セキュリティ、標準化、PHR活用を統合した制度設計が求められる。もっとも個人情報保護と利活用のバランスには細心の注意が必要であり、誰もが恩恵を享受できるよう国民理解を促しつつ慎重に制度設計を進めねばならない。
7 おわりに——「災害大国」にふさわしい医療政策へ
以上、本稿では大規模災害およびパンデミックに共通する医療課題として、急性期医療の実効性、慢性期との接続、社会的脆弱性への対応、広域連携と国際比較、医療情報基盤整備の5つの論点を検討した。これらは個別施策として断片的に取り組むのではなく、統合的な国家レジリエンス戦略として再構築される必要がある。
災害は「想定外」ではなく「前提」である。日本は欧米とは異なり、災害が日常的に起こりうる社会と言っても過言ではない。超高齢社会における医療政策は、平時と有事を分けない設計思想を採用すべきであり、医療の継続性を国家設計の中心に据えることこそが、震災15年における最大の政策課題である。幸い過去の教訓から得られた改善策や制度は少しずつ積み上がってきた。全国の医療・福祉関係者が訓練やネットワーク構築に励み、地域の取組みを底上げする努力も続いている。しかし15年前の惨禍を知る我々の記憶が風化しつつある今こそ、「災害大国」の宿命を直視し、医療提供体制を強靱化するための政策提言を具体化すべき時である。一人でも多くの命を守るために——その覚悟と行動が問われている。
参考文献
[1] 内閣府『防災白書』各年版 https://www.bousai.go.jp
[2] Koenig, K.L. and Schultz, C.H. (2016) Disaster Medicine: Comprehensive Principles and Practices. 2nd edition, Cambridge University Press.
[3] 復興庁『東日本大震災 復興の教訓・ノウハウ集』. https://www.reconstruction.go.jp/311kyoukun/kyoukun/
[4] 標準医療情報センター「災害医療―東日本大震災、熊本地震から学ぶ」. https://www.ebm.jp/topics/earthquake.html
[5] Ikeda, N. et al. (2022) COVID-19 in Japan during 2020–2022: Characteristics, responses, and implications for the health care system. Journal of Global Health, 12, 03073. https://doi.org/10.7189/jogh.12.03073
[6] 東京財団政策研究所「データに基づいた新型コロナ対応へ―流行は本当に起きているのか？全数把握と医療逼迫、第８波をめぐる問題点―」. https://www.tkfd.or.jp/research/detail.php?id=4114
[7] 厚生労働省, 平成24年版度高齢社会白書. 2012. https://www.tmghig.jp/research/topics/201511-3399/
[8] 日本医師会 (2013) JMAT Activities and the Great East Japan Earthquake. https://www.med.or.jp/english/activities/pdf/2013_01/001_009.pdf
[9] 厚生労働省「災害時の被災者支援との連携について」（地域共生社会の在り方検討会議（第７回）資料2）. https://www.mhlw.go.jp/content/12000000/001364691.pdf
[10] Nomura, S. et al. (2016) Postnuclear disaster evacuation and chronic health in adults in Fukushima, Japan: a long-term retrospective analysis. BMJ Open, 6(2), e010080. https://doi.org/10.1136/bmjopen-2015-010080
[11] 岡本正『災害復興法学』(2014) 慶應義塾大学出版会
[12] 田中勇輝「避難行動要支援者名簿制度の課題と活用」九州大学 学生法政論集. 14, pp.33-50, 2020-03-23. Hosei Gakkai (Institute for Law and Politics) Kyushu University. https://api.lib.kyushu-u.ac.jp/opac_download_md/2800469/p033.pdf
[13] Technisches Hilfswerk (THW), History. https://www.thw.de/EN/THW/History/history_node.html
[14] THW Jahresbericht 2022. https://www.thw.de/SharedDocs/Downloads/DE/Presse/Publikationen/jahresbericht_2022.pdf
[15] THW, Starkregen Bernd: vier Jahre später. https://www.thw.de/SharedDocs/Dossiers/DE/Inland/2021/07/starkregen_2021.html
[16] Timmermann, A. und Lenk, K. (Hrsg.) (2021) Handbuch Digitalisierung in Staat und Verwaltung, Springer. https://link.springer.com/book/10.1007/978-3-658-37373-3
[17] 衆議院憲法調査会安全保障及び国際協力等に関する調査小委員会（2004 年 3 月 25 日） 防衛大学校助教授 松浦 一夫「非常事態と憲法（国民保護法制を含む）： 諸外国の国民保護法制――とくにドイツの法制を中心に――」. 1590325matsuura.pdf
[18] Bundesregierung (2023) Nationale Sicherheitsstrategie: Wehrhaft. Resilient. Nachhaltig. https://www.nationalesicherheitsstrategie.de/
[19] Direction Générale de la Sécurité Civile et de la Gestion des Crises (DGSCGC). https://www.securite-civile.interieur.gouv.fr/ ; Protection Civile, Fédération Nationale. https://www.protection-civile.org/
[20] 厚生労働省「医療DXについて」. https://www.mhlw.go.jp/stf/iryoudx.html
[21] PHR普及推進協議会「マイナポータル×PHRが拓く、健康情報の新しい循環」. https://phr.or.jp/archives/3041
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